辽宁棚户区改造：资金融通——多方融资，动态平衡

作为安居工程的一部分，棚户区改造顺利推进的难点之一是资金筹集渠道不畅，辽宁棚户区改造中的资金融通自然成为本报告重点探究的一个问题。本部分的目标是在介绍相关文献和国际经验的基础上，考察、总结和分析辽宁棚户区改造中的融资因素，其中主要是资金筹集、运用、偿付等方面的内容，重点探寻其中可资借鉴的经验及其适用条件、待解问题和启示。细分为五个方面：其一是文献回顾和已有实践；其二是2005年大规模棚改前棚户区形成和演变中的融资因素；其三是2005年以来棚户区改造中融资支持的有益经验；其四是有待解决的一些问题；其五是启示和借鉴。

一 文献回顾和国内外实践

（一）文献回顾

国外文献对贫民窟的研究起点一般是19世纪中叶，最突出的是英国伦敦的贫民窟问题。由于当时英国奉行的是自由资本主义经济，主流的观点既不主张商业资本的介入，也不支持政府的干预。对政府在解决贫民窟中作用的认识形成于19世纪70年代中期，可以查证的文献是英国于1875年颁布的《克罗斯法案》和1890年的《工人住房法》。1930年的《格林伍德住宅法》则首次提出对清除贫民窟提供财政补助。20世纪30年代“大萧条”后，美国也意识到了财政在应对贫民窟中的积极作用。自20世纪70年代始，一些研究报告及政府的法律、政策文件开始主张通过积极的政府政策引导私人资本参与贫民窟改造。如美国在20世纪70年代先后通过的《平等信贷机会法》和《社区再投资法》主张金融机构支持安居项目的建设和消费。2003年联合国人居署的一份研究报告也认为，私有金融体制不可能将资金借给最贫困的群体，但通过二级抵押市场等有效的风险分散和转移机制，可以为住房保障市场分担融资压力。通过有效的制度设计，低收入家庭可以获得金融、财政的支持实现其基本的住房权利。

就国内的文献而言，目前关于包括棚户区住房在内的低收入人群住房资金的来源的主流观点倾向于多元融资渠道（周进生，2010；宋博通，2001）。从法律法规文献看，中国政府自20世纪90年代初进行住房制度改革以来，出台了多个法规文件，主张通过多元化渠道解决住房保障中的融资问题，2009年专门就工矿棚户区改造发文并设专节提出和列举了诸多融资渠道和措施，具体包括财政补助、银行贷款、企业支持、群众自筹和市场开发等多个方面。

综上所述，国内外研究、法规和政策文献关于应对贫民窟、棚户区等低收入人群的住房问题的资金筹集策略经历了由单一渠道向多元渠道演变的过程，目前的文献多倾向于多元融资的观点。

（二）国内外实践

从国外实践的层面看，同前述文献相适应，不少国家和地区在应对贫民窟早期的融资策略往往是单一的，或者诉诸慈善捐助，或者依靠政府财政，随着经济和政治制度的演变及城市治理理念和方法的更新，逐步走上综合利用财政、私人和社会资源之路。

诉诸慈善捐助的典型案例是19世纪40年代到20世纪初的英国伦敦，政府财政主导的案例起始于19世纪70年代的英国伦敦，鉴于慈善捐助的有限性，从19世纪70年代开始，英国政府尝试发挥财政资金的作用。1875～1905年，政府财政用于清理贫民窟的就资金达202.6万英镑。自20世纪30年代“大萧条”后，美国政府开始运用财政资金解决包括贫民窟在内的低收入人群的住房问题。

巴西、泰国、新加坡和香港等发展中国家和地区在应对贫民窟问题之初，多依赖于政府财政或政府机构募集的其他渠道的资金，如新加坡自20世纪50年代开始强行推行公积金制度，并以其中80%左右的资金支持保障房建设和消费，应对贫民窟、棚户区等低收入人群住房困难问题。到目前为止，新加坡是唯一的主要通过单一政府渠道成功解决安居住房的国家。再如巴西的许多贫民窟治理项目，除了诉诸政府财政外，还求助于国际金融机构的资金支持，这些国际金融机构包括世界银行和美洲开发银行等。如1995～1996年，美洲开发银行在先后向里约热内卢和圣保罗地方政府实施的“贫民区改造计划”中，提供了超过200亿美元的优惠贷款。

自20世纪60年代开始，美国、英国等发达国家开始借助于财政减免、财政资助、低息贷款、租金补贴等政策优惠方式激励和引导商业和私人资本参与贫民窟的清理和改造。泰国、马来西亚、巴西等发展中国家自20世纪80年代开始也尝试通过政策优惠激励商业或私人资金进入贫民窟、贫民区或棚户区改造项目。

在以上资金支持渠道中，社会资金主要表现为慈善捐款，财政支持主要表现为财政拨款、财政资助、税费减免、财政补贴、财政贷款、公积金贷款（如新加坡的建房公积金贷款和购房公积金贷款）、引导基金（如英国的城市发展基金）、信用担保或保证（如美国的联邦住房局和退伍军人局）、税收增额融资（美国）、租金优惠券（美国Rental Coupons）、居者有其屋计划（Home Ownership Scheme）基金（香港）、租者置其屋计划基金（香港）、雇员资金积累款储蓄奖励和住房储蓄奖励（德国）、城市社区开发基金等，商业资金主要表现为参与企业自有资金、商业性金融机构贷款、参与企业股权或债券融资等。

尽管有以上实践案例，不少国家和地区住房保障的融资瓶颈仍然未得到有效破解。其结果表现在贫民窟方面，即贫民窟问题的解决抵不过贫民窟人口数量的增长，这些国家和地区主要集中在非洲，其次是南亚和东亚。其中症结有二：一是在于这些国家普遍没有建立起有效的制度化的住房保障融资体系，因104而无法有效动员和调配市场和社会资金参与住房保障建设和消费。二是在缺乏制度化的住房保障融资体系的情况下，这些国家和地区的政府财政对住房保障的支出偏少，同时又缺少有效的短期政策手段调动市场资金。在发达国家，在有效的住房保障融资体系尚未成熟之前，政府财政投入较大，在财政预算支出中的占比达到5%，而发展中国家的这个数字是2%，中国的情况如表1所示，上述贫民窟问题恶化的国家和地区的财政投入更少，有效动员的市场资金同样很少。

就中国的情况而言，中国在住房保障方面的主流融资做法可以概括为“政府+市场+社会”。从绝大多数已有的案例看，中国政府奉行政府主导下的安居房的建设和消费，在此前提下进行市场化运作，并辅之以社会参与。相应的，融资渠道也诉诸包括政府、市场和社会在内的多元化的方法。在多方融资支持下，特别是2008年以来，中国保障房建设提速，每年开工的保障房工程在2011年达到1000万套，2011～2015年计划建成3600万套。其中，棚户区改造也取得重要进展，尤以辽宁的棚户区改造为甚。但由于中国到目前为止尚未建立起有效的住房保障的融资制度体系，尽管近几年政府财政投入大幅增加，但中国各地住房保障建设中普遍面临的资金难题依然待解。另外，由于中国尚未形成住房保障法律法规体系，在这样的条件下，领导层的执政特点对建立有效的住房保障融资体系发挥了特别关键的作用。事实上，到目前为止的中国住房保障还主要依靠领导层推出的短期政策的推进。

二 2005年以前棚户区形成和演变中的融资因素

辽宁棚户区是从平房区逐渐演变而成的，2005年大规模棚户区改造前辽宁棚户区形成和演变过程大致可分为三个阶段：其一是中华人民共和国成立后的计划体制时期，该时期住区主要体现为平房区；其二是在改革开放政策下，辽宁国有和集体工矿区企业逐步市场化时期，在该时期，平房区逐步演变为棚户区；其三是从1987年棚户区开始改造到2005年大规模改造之间的时期，在该时期，棚户区开始改造但进展缓慢。在这三个时期，融资因素因住房模式的不同而显示出一些独有的特点。

（一）计划时期：国家福利分房，资金统一划拨，平房区渐成规模

新中国建立后，中国共产党领导下的中国实行的是计划体制，住房领域推行的是福利分房制度，基本原则是按照行政级别分配住房，各类按照计划体制建立并运行的行政、事业、企业单位均实行统建统分的模式，由于各类机构均带国字号头衔，相互间在住房条件方面的差别不大。各类机构虽然性质和功能有异，但均按照一个标准带有行政级别，在相同行政级别上的住房待遇也是相同的。普通工作人员之间的住房待遇也是一样。从形式上讲，不管是什么性质的单位，住房资金按照计划统一调拨，单位统建统分。从宏观层面上讲，国家奉行的是重积累轻消费的战略，绝大多数单位的住房建设遵循可居住原则，中国各类机构的职工以居住平房和低层简易楼房为多。客观而言，当时辽宁国有和集体工矿区住房条件从横向看还是不错的，这些工矿企业职工的住房由国家统一出资建设和分配，当然基本上是平房。大大小小的工矿平房区就是这样形成的，其间也有棚户搭建的问题，但还只是局部性的，因而此时的住房区还不能称作棚户区。

（二）逐步市场化时期：福利分房市场化、单位化，平房区棚户区化

1978年，中国步入改革开放的新里程，商品化、市场化、城市化成为这个国家新的发展方向，这个方向使得辽宁国有和工矿企业，特别是资源枯竭型工矿企业逐渐失去竞争力，因而被逐渐滑向市场化和城市化的边缘。同时，国家统建统分的住房福利制度逐渐转型为由逐步走向市场化的企业靠自我积累或个人收入解决。在市场化中做强做大的企业有条件积累资金和依靠信用为职工解决住房，同时这类企业中的职工收入水平比较高，有条件购住自己单位所建的住房或在市场购住商品房。这就是所谓的国家住房福利的单位化和市场化。在这个过程中，逐渐走下坡路的企业缺乏自我积累资金的能力和信用融资的条件，同时这类企业职工的收入普遍低，信用融资能力相应不足，无力改善住房条件。辽宁棚户区所在的工矿企业就属于此类，这些企业几乎是清一色的资源枯竭型企业，不仅企业缺钱，广大职工也普遍囊中羞涩，因而无法正常改善住房条件，只好拼凑一点钱，将原平房延伸搭建棚房，来满足不断增加的人口的住房需求，特别是适婚人口的住房需求。平房区由此逐步沦为棚户区。

在住房条件改善资金匮乏的同时，公共服务设施建设和维护资金也存在匮乏的问题，棚户区的环境条件因此日益恶化。

（三）1987～2005年：棚户区改造受阻于融资瓶颈

显然，棚户区问题的形成是改革开放条件下市场失灵的结果，解决棚户区的问题需要政府发挥应有作用。事实上，从1987年始，辽宁地方政府就已关注并着手改造棚户区，但正如本报告在其他部分所述，在相当长的一段时间里棚户区改造工作进展缓慢，特别是大规模连片棚户区改造还无从着手。从融资的视角看主要原因有三条：其一是缺乏国家层面的融资政策和相关法律法规的引导；其二是地方政府财力有限；其三是商业性金融支持存在硬约束。

1. 2005年以前，国家尚未制定有关棚户区改造的融资政策和法律法规

在一系列关于中低收入人口住房保障的文件中，最早涉及棚户区改造及其融资问题的文件是国发〔1994〕43号文件——《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》。该文件在第五部分，即“加快经济适用住房的开发建设”下，设专条提出：“在统一规划的前提下，充分发挥各方面积极性，加快城镇危旧住房改造。”显然，该条所言城镇危旧住房多为棚户房或者平房，而且此类住房改造属于经济适用住房开发建设范畴。文件也提及了相关的融资支持问题，但由于当时中国的住房金融尚未发育，该文件只是提出了一般性的建议，“金融单位在信贷等方面应予以支持”。

最早直接提及棚户区改造的文件是国发〔2007〕24号文件——《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》。该文件第13条提出：“加快集中成片棚户区的改造。对集中成片的棚户区，城市人民政府要制定改造计划，因地制宜进行改造。棚户区改造要符合以下要求：困难住户的住房得到妥善解决；住房质量、小区环境、配套设施明显改善；困难家庭的负担控制在合理水平。”该文件同时在相关土地使用、住房开发等方面的税费减免方面提出了相关政策，但没有涉及金融支持方面的政策。

第一个专门针对棚户区改造的文件则是建保〔2009〕295号文件——《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》。该文件对棚户区改造所涉及的各层面的问题进行了较为系统的规定，并设专节提出并列举了诸多融资渠道和措施。具体包括财政补助、银行贷款、企业支持、群众自筹、市场开发等多个方面。但2009年的这个专门针对棚户区改造的文件及其所提出的融资途径，是在辽宁大规模启动棚户区改造工作的4年后提出的。毋宁说，这个文件的出台是建立在参考辽宁的做法、经验及其所遇到的问题的基础之上的。

2．地方政府财力有限，对棚户区改造的资金支出过少

2001～2005年，辽宁省及各市的财力规模及其增速有限，用于棚户区改造的一般预算财政收入支出很少，四年间财政支出总额约为1亿元，且绝大多数城市没有这方面的财政支出，有这方面支出的城市只有沈阳和鞍山两个，其中95 %的支出集中在沈阳。即使这些有支出记录的城市，支出额度在当年财政收入中的比例也很低，在绝大多数年份不及1%（见表2）。

3．商业性金融支持存在硬约束

由于棚户区改造本身的准公共品性质，几无商业价值，商业性金融支持的硬约束是显而易见的，无论是在棚户区的拆迁、建设还是住房配售等环节，都不可能有可期的利润回报，反而存在较高的信用风险。在低回报、高风险的条件下，需要政府建立有效的收益补偿机制和信用增级安排，激励和引导商业性金融机构积极参与棚户区改造项目的融资支持。2001～2005年，辽宁还缺乏一个由政府建立的有效的引导商业性金融参与棚户区改造的机制，因而几乎看不到商业性金融机构介入棚户区改造的案例。

4．缺乏做出有效融资决策的特殊类型的领导班子

国家相关政策法律法规缺失、地方财力支出不足、金融存在硬约束等因素共同组合构成棚户区改造有效推进的巨大约束，这也是全国其他工矿棚户区所面临的困境。在经济市场化的大背景下，这样的困境很容易导致住房保障陷入市场失灵和政府缺位的陷阱。依前所述，在社会慈善组织和社区互助组织较为发达的条件下，慈善资金（如英国）和互助资金（如德国）会发挥一定的替代作用。此外，如果出现一种特殊类型的领导班层，也有可能突破上述困境，形成有效的融资决策。客观地讲，2005年以前的辽宁缺乏这样的领导班子，因而很难突破构成棚户区改造有效推进的诸多约束因素，做出有效的融资决策。

三 2005年以来大规模棚户区改造中融资支持的特点

（一）融资环境：特殊类型领导层搭建有效融资平台

2005年，在前述辽宁棚户区改造的四大约束因素中，国家政策、财政、金融三大因素并没有发生明显变化，领导层或领导班子因素却有重大变化。这个变化成为2005年棚户区改造走向集中、大规模连片改造道路的决定性变量。在融资方面的突出表现是突破制度缺失、财政和金融约束困境，在极短时间内建构了包括中央、省级和各市级财政支持，以国家开发银行为代表的金融支持，有效的市场化运作和广泛的社会参与在内的融资平台。这个平台对财金资源动员的效率是惊人的，2005～2011年，动员各方面资金总额达732.46亿元，为高达4000余万平方米的大规模集中棚户区改造搭建了有力的政府资金支持平台（见表3）。

（二）融资来源：结构多元化，市场主渠道

特殊类型领导层在棚户区改造融资安排中所发挥的决定性作用，是制度缺位下的一种表现。另外，在以“九个一块”为代表的融资结构、支出管理和偿付安排中也不乏一些有益的制度性探索。

辽宁省委、省政府将可资利用的全社会范围内的融资渠道概括为“九个一块”，即“政府补贴一块、政策减免一块、企业筹集一块、个人集资一块、市场运作一块、银行贷款一块、社会捐助一块、单位帮助一块、工程节省一块”，显然这“九个一块”几乎涵盖了可资利用的各个方面和环节的资源。

本报告将来自“九个一块”的资金进一步细分为三类渠道，即政府渠道、市场渠道和社会渠道，由此，这“九个一块”的融资结构也可概括为“政府+市场+社会”。其中，“政府”对应“政府补贴一块”, “政策减免一块”,“银行贷款一块”中的政策性贷款，“单位帮助一块”中来自党政机构的帮助和“工程节省一块”中由于党政机构因素所节省的资金。这部分资金主要包括来自财政和其他政府的资金、政策性金融贷款、土地出让金减免、管理税费减免和“因党政机构因素所节省的工程资金”。从辽宁提供的数据资料看，政府渠道资金数据准确明晰的是财政补贴和政策性银行贷款，其他方面的资金数据不够全，也不够准确。本报告以财政补贴和政策性银行贷款两项数据作为测算来自政府渠道资金的依据，所得来自政府渠道的资金总额为283.21亿元。

“市场”对应“企业筹集一块” “个人集资一块” “市场运作一块”和“银行贷款一块”中的商业性银行贷款。这部分资金主要包括参与棚户区改造的商业企业的自筹资金加自有资金、面积扩大部分房款、剩余房屋出售房款、土地出让金、商业性金融机构贷款、专项债券、商业性民间借贷（附息借款）等。其中，个人集资主要是指棚户区居民购买超过政策免费使用面积的住房所支付的资金，即面积扩大部分房款。剩余房屋出售房款是指在棚户区改造中，对所建房屋向棚户区居民配售完毕后，剩下一部分房屋需要通过商业化的方式进行出售，这部分房屋的出售所得（即剩余房屋出售收入）就构成棚户区改造资金来源的一部分，这部分资金对应“市场运作一块”。商业性银行贷款是指棚户区改造中向商业银行所贷的资金，这部分资金或者是参与企业直接贷款，或者是政府性融资平台专项用于棚户区改造的贷款，或者是个人购买中的个人抵押贷款。从辽宁提供的关于棚户区改造的建安成本和相关资金信息看，棚户区改造中相当一部分资金缺口是需要通过商业性负债的途径来填补的。如按照辽宁省发改委、财政厅和住建厅提供的相关数据资料，2005～2011年棚户区改造直接融资总额为732.46亿元，其中来自政府渠道的资金总额是283.21亿元，权重为38.67%。由后面的分析可知，来自社会渠道的资金在融资来源总额中的权重为5%。由此可进一步估算出市场渠道资金占比是56.33%。

“社会”对应“社会捐助一块”, “工程节省一块”中来自非政府因素的节省资金和“单位帮助一块”中的非党政机构捐助。这部分资金主要包括企业赞助、慈善机构捐款、个人捐助（包括亲朋赞助）、无息民间借贷和互助合作性资金等。根据辽宁方面提供的资料粗略估计，这部分的资金占比大约是5%。

综上所述，在“政府+市场+社会”的融资结构中，政府渠道资金占比大约是38.67%，社会渠道资金权重大约是5%，市场渠道资金权重大约是56.33%。在缺乏国家层面相关制度指引的条件下，辽宁省通过特殊的政策手段有效调动了来自政府、市场和社会渠道的资金，特别是市场和政府渠道的资金，有效破解了集中、大规模的棚户区改造中的资金难题。

（三）棚户区改造资金运用特点：封闭运行，专款专用

经验表明，由于地方政府事权相对大、财力相对小、缺乏有效监督等原因，大规模资金一旦到了地方政府手中，往往容易产生截留、挪用、滥用等弊端，对辽宁棚户区改造资金在使用中可能产生的类似问题，辽宁省、市各级较早进行了防范和控制，在改造初期就形成了较为完善的棚户区改造资金支出和使用管理办法，总的特点是：封闭运行、支付令授权、严格监督。

封闭运行旨在建立防范资金混用、挪用和滥用的“防火墙”，确保有限的资金全部用于棚户区改造。各市普遍采取的一个措施就是实行专户管理，具体实施机构是市财政局，市财政局设立棚户区改造资金专户，统筹管理全市棚户区改造资金的收支。

支付令授权是指资金的支付须由各相关职能部门会签后方可实施，有的城市（如本溪）还需要市长签字后才可支付，由各相关职能部门会签后形成的支付文件就是支付令。这是防控棚户区改造资金混用、挪用和滥用的又一道“防火墙”。

严格监督即国家、省、市审计机关定期对棚户区改造资金进行专门审计，以便及时发现问题，进而采取有效对策，防止资金使用中的违规，甚至违法行为。这是防控棚户区改造资金混用、挪用和滥用等风险的第三道防线。

（四）资金偿付：拉动增量，平衡存量

棚户区改造短时间内大规模推进收获4000余万平方米住房的同时，也欠下多达几百亿元的债务，这部分债务的偿付对辽宁及其下辖各地市政府带来巨大挑战。辽宁省及其下辖各地市普遍采取的办法是，以拉动增量的方式来覆盖和平衡存量债务。基本含义是，在棚户区改造过程中同步推进辽宁产业转型和城市转型，拉动投资、创新和消费，从而实现GDP、财政收入和居民收入的快速增长，增加辽宁全社会财富总量。在这个过程中，棚户区改造所形成的债务也就迎刃而解了，棚户区改造由此成为辽宁经济和社会发展的动力因素而非限制因素。从表4可看到，2005年以后辽宁省的固定资产投资、住宅投资、财政收入等指标均呈现较大幅度的增长，固定资产投资和住宅投资增长率在几乎所有年份都保持着30%以上的增长率。财政收入在2005～2011年的平均增速，约为2001～2004年的2倍。如此高的增速大大增加了辽宁省及其下辖各市的财富和偿付债务的能力。从辽宁方面提供的资料看，各市或者以财政收入还款，或者以土地出让金还款，此外还有棚户区改造中剩余房屋的出售、棚户区居民面积扩大部分差价等，其中绝大部分的偿付资金来源于财政收入或土地出让收入。而且，绝大多数城市都按期还款，拖欠债务的地市很少。

四 有待解决的一些问题

（一）融资环境：制度化平台有待完善

在很大程度上受国家低收入住房保障法律制度平台缺失的制约，以及辽宁棚户区改造强大政策推动效应的背后，隐现了包括低收入人群住房条件改善融资制度、生计条件改善融资制度的建构压力和机遇。从辽宁方面提供的相关材料看，以棚户区改造为契机，关于低收入人群住房和生计保障的地方性法规正在探索和制定之中，但是突破性还不够。

在需要完善的融资制度体系中，需要建构一个由财政资金、政策性金融、商业性金融和社会资金共同参与、有机协调、良性运转的融资制度体系。其中，重点需要探索和完善的是，如何建构合适的政策性金融平台，引导和支持商业性金融对包括棚户区居民在内的低收入人群的生存和发展条件的改善提供积极的信用支持。在这方面辽宁做了一定的有益探索，主要就是借助财政补贴和国开行的支持撬动商业信用的支持和参与企业投资，但还只是初步的尝试。随着国开行从2008年开始走向商业化之路，这一尝试实际上变成了仅靠财政补贴的杠杆作用。由此，辽宁需要进一步做出大胆探索，并同时建立相应的地方法规体系来保证包括棚户区居民在内的低收入人群的住房和生计条件的改善有一个良好的融资环境支持，也为国家层面的立法提供借鉴。由此涉及的几个主要法规包括：“工矿棚户区住房保障法规”“工矿棚户区建设财金支持法规”“关于工矿棚户区居民就业、教育和消费的信用支持法规”等。

（二）融资结构：生计条件改善资金来源欠缺

棚户区改造资金来源可分为两部分，即居住条件改善资金来源和生计条件改善资金来源。以此考察辽宁方面提供的数据资料，我们得到，棚户区居民居住条件改善资金来源是可以保证的，但生计条件改善资金来源还存在一定缺口，特别是信用资金来源匮乏。依据某调查公司对辽宁棚户区居民的问卷调查分析报告，相当一部分棚户区居民对生计条件改善方面的信用需求还是存在的，但从辽宁方面提供的资料看，棚户区居民生计条件改善的资金来源绝大部分来自民政、工会、人社等政府机构的救援，这些机构的资金分别来自财政资金、慈善捐款、彩票发行等。来自信用渠道的资金很少，偶见关于下岗职工自主创业的信用借款还是来自工会的就业局。从金融机构的布局看，改造后的棚户区的金融机构数量也是非常少。这些社区的信用可以说是缺失的，这成为改造后棚户区居民生计条件改善的重要瓶颈。

生计条件改善资金来源的欠缺势必影响对这方面资金的支出，这些支出涵盖劳动力人口的就业、下岗职工的再就业、下岗职工自主创业、就业和再就业培训、贫困儿童助学等。国际经验表明，这方面资金支持的弱化极有可能导致棚户区居民虽然改善了居住条件，却使生计条件恶化，相对贫困化程度由此可能进一步加深。从辽宁方面提供的数据资料看，棚户区改造资金来源中所得棚户区改造资金几乎全部用于居住条件改善，但民政、工会和人社等部门所填报的数据表格中，我们发现这些机构所筹集的资金主要用于棚户区居民生计条件的改善。这其中可能的解释是，政府确立“九个一块”融资模式的初衷主要是针对棚户区改造过程中旧棚户房拆迁和新住房建设的资金筹集问题，也就是棚户区居民居住条件改善的资金筹集问题。因而在棚户区改造资金运用中，我们也就看不到对棚户区居民生计条件改善方面的资金运用数据。由此，棚户区改造资金的来源和支出渠道及相应体系还有一定完善空间。

（三）资金偿付：偿付压力有待缓释

从辽宁方面提供的关于棚户区改造资金的偿付数据看，可用来作为偿付资金的来源顺序是土地出让金、上级财政借款、国库挂账、本级财政收入、面积扩大出售额和剩余房屋出售额等，特别是在剩余债务的偿付安排中，对土地出让金收入具有较为明显的依赖性。

从总的偿付情况看，到2011年底，一些城市存在一定的挂账或到期拖欠问题，反映棚户区改造资金的偿付存在一定的压力。主要表现在两个方面：其一是在对土地出让金过于依赖的情况下，未来一段时间国家的房地产政策的紧缩特点将会降低土地出让金的收入，从而进一步加大棚户区改造资金的偿付压力。其二是尽管中国城市，尤其是辽宁城市经济在长期内保持持续高速增115长，为财政偿付棚改资金提供保障，但是财政收入的持续增长在一定程度上依赖于产业转型中新兴产业的盈利能力和打造新城中培育的新经济增长能力，但近几年全国各地在这方面表现出的“运动式”和“同质性”倾向，为这两个能力的培养埋下风险隐忧，为未来对棚户区改造资金的偿付带来不确定性。

五 启示与借鉴

（一）在制度平台不够完善的条件下，特殊类型的领导层构成有效融资支持体系的决定性条件

正如前述，2005年，辽宁棚户区改造面临的环境是，国家关于工矿棚户区改造的法律法规和政策基本缺失，地方财力和金融支持存在硬约束，但就凭新一届地方领导班子“砸锅卖铁也要让你们（棚户区居民）住上楼房”的决心，棚户区改造中看似无法破解的资金难题却一下子“柳暗花明”。这说明，在一个国家的城市化、工业化、现代化和国家和社会财富不断积累的过程中，依靠特殊类型的领导班子的特殊决策，也可搭建有效的短期政策平台和融资平台，有效解决低收入人群面临的居住和生活困境。

（二）政府资金平台是建构可持续融资支持体系的关键条件

棚户区改造是一个从“住得进”到“住得稳”和“住得好”的可持续过程，在这个过程中需要资金支持的可持续性。在“九个一块”或“政府+市场+社会”的融资结构中，市场渠道资金是大头，其次是政府渠道资金，社会资金所占的比重很小（当然也很重要）。从这三部分资金在棚户区改造中发挥的作用看，政府资金除了发挥直接支持的作用外，更重要的作用应该是引导和杠杆撬动作用，其引导和撬动的目标即市场和社会资金，其中主要是市场资金。正如前述政府渠道资金所撬动的市场渠道资金规模达413.02亿元，在总融资来源中的占比达到56.33%。

政府资金引导和撬动的具体方式包括担保、贴息、保证、保险等，这些方式实际是建立了一个信用增级支持平台，有效防控了企业和社会资金的损失风险，从而激励其对低收入人群提供可持续支持的信用环境。由此建立一个有效的政府资金（或政策性金融）引导平台，对于有效解决低收入人群生存和发展的资金来源问题，起着至关重要的作用。

（三）穷人问题并非发展的累赘

我们看到，辽宁棚户区改造工作有效推进的几年，也是辽宁及其下辖各市投资、产业、GDP、财政收入和居民收入快速发展的几年，同时棚户区改造中涉及的较大规模债务偿付基本正常。这说明，棚户区大规模集中改造涉及的较大负债压力，可通过促动国民财富的增长来平抑和覆盖。更一般地讲，在有效的政府决策下，穷人的问题不但不是经济和社会发展的累赘，反而会促动经济和社会的发展，并且反过来支持穷人生存和发展条件的改善。