第一节 理想状态的政府执行力表现为责权利的统一

“执行”与“执行力”的差别在于“力”。对“力”的研究属于物理学的范畴，在此范畴内，“力”可分为矢量意义上的力和标量意义上的力，是否具有方向性是二者的差异所在，前者既有大小又有方向，后者则只有大小没有方向。我们可以借用这一理论来研究政府执行力问题。一方面，公共行政领域的方向应为公共利益，保障公共利益是公共行政的核心价值；另一方面，从政府执行水平、能力及收到的效果可判断执行力的高低。若政府能够主动承担积极责任，从促进社会和谐发展、推动人类文明进步、着力实现公平正义的角度出发制定公共决策，表现出较高的水平、能力并收到了预期效果，形成了强大的公共权威，就是矢量意义上的政府执行力。若政府虽不能够主动、开创性地承担积极责任，但是也不会出现违反责任规定的行为，或是在出现违反责任规定的行为时能够主动接受问责并承担相应的消极责任；在权力行使方面，虽不能依靠自身权威获得广泛认同，但依然可以凭借强制性权力发挥资源整合及动员能力；虽然可能不是以实现公共利益为行动宗旨，但具有执行政策所必需的内在利益和激励机制，这种政府执行力就是标量意义上的政府执行力。两种状态下，政府都在为承担起公共责任而运用公共权力，体现出责权利统一的理想状态，当然，这又是两种不同层次的理想状态。

首先，在现代民主制中，政府执行力达到理想状态时，必然表现为责任型政府。责任型政府既是将维护和实现公共利益作为其核心价值使命，将管理公共事务、促进社会公平、推动社会进步等作为其基本公共责任的政府，又是能够对政府承担责任情况进行监督并对未承担责任的行为进行追究的政府，即积极责任（responsibility）和消极责任（accountability）相统一的政府。政府积极责任的意义在于阐释政府存在的正当性理由，是对政府应该做什么的描述，由此确立了政府的基本职责以及政府行为的边界。政府的消极责任是为了防止公共权力被滥用，必须对公共权力附以强制性的规定，当政府未能按照责任要求施以执行行为，或执行行为不符合积极责任的规定时，而对这种行为进行的问责。可见，政府执行力包含两个层面的要求：既承担起积极责任，又要在执行不力时被追究消极责任。

其次，权力的本质在于拥有对权力对象的支配力量并获得权力对象的服从，它既可以体现为以强制性为基础的控制、决定、处置的权力（power），又可以体现为以正当性为基础的行动权威（authority）。政府执行力是政府公共权力运用的具体表征，政府执行力的强弱既是政府运用公共权力效度的体现，又反映了公众对公共权力的信度。效度体现公共权力的强制性，反映了政府推动政策执行的能力水平；信度体现公共权力的正当性，反映行政相对人对公共权威的认同和自觉服从程度，是衡量执行力水平高低的重要标尺，获得认同和服从的重要途径在于公共权力具有合法性并获得正当性的认同，形成执行权威，政府具有必要的权威，可以有效提升执行效果。

最后，尽管对“公共利益”的内涵存在诸多理论纷争，但它依然像一只“无形的手”在引导和批判着政府行为，成为公共行政的核心价值准则。政府的合法性就在于它是被公众创造出来保护公共利益、调解纠纷的社会仲裁者，因此，实现公共利益应该成为政府执行行为的唯一动因。人们要求政府履行公共责任并规范使用公共权力，提高政府执行力的出发点和落脚点都在于使政府承担起维护和实现公共利益的使命，是否维护和实现公共利益是判断政府执行力是否坚持正确方向的重要参照系，“如果没有公共利益这个参照系，就很难在理论上说明政府行为的正确方向，也很难判别现实中的政府行为距离社会利益最大化有多远”。

可见，责任、权力、利益是影响政府执行力的三个重要因素，责权利的统一是提高政府执行力的基础性环节。当然，由于责任、权力、利益三者都具有各自的层次性，责权利的统一程度也就有所不同。另外，理想状态下的政府执行力体现在矢量和标量两个层面上，前者是从价值理性的角度赋予了政府执行力政治性内涵，是对政府执行力的实质性考察；后者则从工具理性的角度诠释了公共行政“重在执行”的行政性要求，是对政府执行力的形式性考察。在实践中，不能片面强调标量意义上的政府执行力，即只在技术层面上强化和提高政府执行力，因为如果失去了基本的价值导向，政府执行力越高，越是会收到南辕北辙的实际效果。