一 国际权力结构变化凸显全球治理机构代表性不足

现行全球治理体系形成于二战后，在以美国为首的西方发达国家主导下，建立起了以联合国为中心的国际安全治理体系和由布雷顿森林协定主导的世界经济治理体系。该体系有两个突出特点：一是国家中心治理模式。主权国家是基本治理主体，在涉及共同利益问题上主要靠主权国家间的协商、谈判与合作。这是一个以大国协调为中心，中小国家共同参与的治理模式。二是治理结构呈现“中心-外围”构造。发达国家是治理的“中心”，是“治理者”，而发展中国家则处于治理结构的“外围”，是“被治理者”，发达国家通过主导国际规则的制定权和解释权来维护自身利益。

然而，冷战后尤其进入21世纪以来，国际权力结构发生了深刻变化。一方面，新兴国家的群体性崛起导致全球经济重心和权力重心“东移”。尤其是以金砖国家为代表的新兴大国成为世界经济的领头羊，在世界经济中的比重大幅提升，它们也以更加积极的姿态参与到全球治理中。21世纪头十年，新兴经济体平均经济增长率超过6%，其中，金砖国家整体平均经济增长率超过8%，远高于发达国家的平均增长率（2.6%）以及全球平均增长率（4.1%左右）。根据国际货币基金组织的测算，金砖国家对世界经济增长的贡献率从1990年的-0.6%上升到2010年的60%多，而发达国家对全球经济的贡献率从1990年的88.6%下降到2000年的76.6%、2008年的20.8%和2010年的约30%。作为一个整体，金砖五国的经济总量在全球经济中的比重从2001年的17.71%上升到2009年的24.22%。随着经济实力的增长，新兴国家参与全球治理的意愿与能力均极大提升。另一方面，全球化与信息化的深入发展使得国际权力从国家向非国家行为体流散。如今，权力已不仅仅为国家所有，事实上，国家权力在衰落，而非国家权威正在兴起。权力在由国家向市场进而向非国家权威转移。这些新兴的非国家行为体既包括政府间国际组织，也包括跨国公司等市场行为体和由国际非政府组织、跨国倡议网络、跨国社会行动构成的全球公民社会，还包括能发挥重大国际影响力的个人，如“通过电子银行转账的数额比很多国家预算还要多的银行家”、“转移武器的恐怖分子”和“威胁网络安全的黑客”，等等。对于当前国际权力结构发生的变化，美国著名政治评论家法里德·扎卡利亚（Fareed Zakaria）认为，这是继美国在20世纪崛起之后，现代世界历史上的第三次权力大转移。美国哈佛大学教授约瑟夫·奈将今天世界权力的分布比喻为“一场复杂的三维国际象棋比赛”；美国对外关系委员会主席理查德·哈斯（Richard Haass）称当今国际体系处于“混乱危险的无极”状态。全球顶尖政治风险研究和咨询公司欧亚集团创始人兼总裁伊恩·布雷默（Ian Bremmer）则提出了“群龙无首”的“零国集团”世界的概念。总之，国际权力体系呈现出“去中心化”和“分散化”特点。

权力转移和权力扩散带来了现行全球治理机构的合法性与有效性危机，重新分配这些机构中主要成员的代表权和话语权，增加发展中国家在全球治理尤其是全球经济治理机构中的代表性成为大势所趋。在此形势下，长期作为世界经济治理平台的八国集团在寻求改革，更具代表性的二十国集团强势崛起。同时，改革布雷顿森林体系的呼声也空前高涨。2010年4月，世界银行投票权改革方案获得通过，发达国家向发展中国家转移投票权3.13%，使发展中国家整体投票权从44.06%提高到47.19%。国际货币基金组织也对其配额体制进行了改革，在2010年11月二十国集团首尔峰会上，领导人正式同意向发展中国家转移6%的投票权，同时将欧洲发达工业国在货币基金组织执行董事会的两个席位让给发展中国家。然而，时至今日，IMF改革方案依然停留在纸面上。由于改革方案涉及修正IMF协定，需要占总投票权85%的成员国接受，而美国因其16.75%的投票权拥有对重大决策“一家独大”的否决权，美国仍未批准改革方案，成为改革完成的最大阻力。与此同时，大量非国家行为体的出现及其权力增长极大挑战了长期以来主权国家合法垄断公共权力的局面。尤其像跨国公司和全球公民社会等非国家行为体，它们不但是诸多全球问题的“制造者”，而且同时也是“解决者”；但以主权国家为主要治理主体和管辖范围的治理模式已经无法有效应对全球性挑战。面对大量非国家行为体权力的增长，以及恐怖主义、核安全、网络安全、跨国犯罪和气候变化等诸多领域治理形势的日趋严峻，重视并增强非国家行为体的地位与作用成为提升现有治理机构有效性的重要任务。