三 国际制度有效性与全球治理的制度设计

国际制度有效性研究的数据化进程面临各方面的质疑。第一种质疑的声音来自不同学派，包括新现实主义、建构主义与其他理论的挑战。他们从根本上质疑国际制度的效能，认为权力或者观念文化的影响力更大，国际制度的有效性只有依附于权力或者观念等因素才能发挥作用，国际制度绝非决定性因素。在不少极端的新现实主义者看来，国际制度有效性的效能评价指标应该是无限接近于“0”，权力因素应该是无限接近于“1”。第二种反对的声音来自新自由制度主义内部，不少案例研究的代表人物质疑国际制度有效性的所谓数据的获取途径，质疑数据的真实性，质疑研究人员是否能确保客观性，质疑数据的操作化路径是否正确等。考虑到因果关系是人类解释环境的思考结果，而这一结果受到诸多因素的影响，包括显著程度、时间顺序、过程强度、共变程度等，就连国际制度定量研究的支持者加里·金等人也不无感慨地表示：“不管我们搜集到多少数据，不管我们对于制度有效性的研究设计多么令人满意，多么完美，不管研究人员多么客观，也不管我们能够控制住多少实验过程，我们都永远不可能发现一个确定的因果推论。”

质疑定量研究的学者们认为，国际制度首先建立在参与者主观意愿的基础之上，其基本存在方式是主观的，主观判断是衡量国际制度是否存在效能的关键。在某一具体问题领域中，各参与主体只有主观上达成了共识，国际制度效能才具备产生的前提和发挥作用的基础，而这些共识又往往要借助于一定的客观载体表现出来，例如国际组织、国际协定等，这就是国际制度效能表现的具体客观形式了。由此可见，国际制度体现了主观性与客观性的统一。斯蒂芬·克拉斯纳曾经在研究国际机制时指出，自私的利益、政治权力、规范与原则、惯例与习俗以及知识是国际机制作用的基本变量。这五个变量很好地体现了主观性与客观性的融合，很难严格地区分哪个变量是纯粹主观的，哪个是纯粹客观的，同理，主观性与客观性的统一是国际制度效能评估的基本特征。

由于受各种主客观因素的影响，即使对同一国际制度的效能评估，不同的专家学者也难以达成一致。比如同时面对国际捕鲸机制，来自不同领域的专家看法各异。随着保护生态环境理念的普及，捕鲸业萎缩，关于“商业捕鲸的禁令”（即暂停商业捕鲸的提案）于1982年获得通过，这是国际社会对捕鲸活动进行管制的重要措施，也是在管制国际捕鲸领域建立的里程碑式制度。但是，对于该制度的效能，学者们却有各自不同的评价标准，该制度的存续始终存在着或明或暗的斗争：原住民为维持生计而进行的“生活维持捕鲸”活动；冰岛、日本、挪威等国在科学研究名义下纷纷申请特别许可，进行“科研创新捕鲸”。在这样的情况下，专家学者们也成了具有对立观点的两派，国际捕鲸委员会（International Whaling Commission, IWC）出现了两派对立，专家团队根据偏好对制度效能进行扭曲化解读。此种现象在全球治理尤其是国际环境保护领域中经常出现。

在现阶段衡量全球治理制度的有效性方面，有如下三点需要我们特别注意。

第一，衡量全球治理的制度有效性不能只局限于制度本身，还要有所超越。国际社会是无政府状态的社会，无政府状态社会需要有效的国际制度，但是，有效的国际制度除了重视制度本身外，还需要考量其他方面的影响因素。主流的国际关系理论均将国际社会的“无政府状态”作为其理论的前提假定。无政府包含两种含义：一是表示缺少一个强有力政治权威的中央政府；二是表示缺少秩序，意味着混乱和无序。国际关系理论通常所说的国际社会无政府状态，主要认同的是第一种含义，认为国际社会缺少像国内社会那样具有国家强制力的中央权威政府，也就是基欧汉所说的“世界政治缺乏一个共同的政府”。无政府状态下的国际社会是一个自助体系。在自助系统中，体系中的单元都会对自身的生存感到忧虑，每个单元都要花费巨大的精力来发展自卫手段维护安全，由此，自助必然成为无政府社会中的行为准则。因为没有中央权威来管理集体行动，要想克服集体行动的困境，进行长久的国际合作，可行的选择就是建立具有约束功能的国际制度。只有通过建立有效的国际制度，才能在国家间构建一种交流与合作的平台，减少不同国家相互间的不确定性，减轻国家对相对获益的担忧，惩罚国家的欺骗行为，从而促使各国选择继续合作。

全球治理的议题十分复杂，涉及众多国家与非国家行为主体、诸多制度与非制度要素，研究制度效能不能只局限于制度本身，还要有所超越，考虑其他因素，这些因素可能是制度效能的原因，可能是制度效能的结果，也可能是干扰变量。戴维·维克托（David G. Victor）等人的研究成果甚至指出：“引起规则行动的最重要的关键点和基本压力可能不是制度本身。”彼得·哈斯（Peter Hass）等人在环境问题领域的研究中也认为，如果要有一个说明国家行为发生变化的变量，这个变量是主要工业民主国家国内环境压力的程度，而不是相关的国际制度的政策决策规则。在对《长程越界空气污染公约》的回归分析中，不少学者指出非制度变量才是最终制度变化最重要的决定因素。在具体案例研究中，美国密歇根大学阿伦·阿格拉瓦尔（Arun Agrawal）等人通过考察位于中印边界的喜马拉雅山脉的森林环境，认为生物物理变量十分重要，对资源利用和管理过程中过于强调制度、法律、规则以及行为准则的观点提出了挑战。

第二，应关注国际制度内部、不同国际制度之间的互动对国际制度有效性的影响。比如在应对气候变化方面，控制温室气体排放与控制同温层臭氧物质减少的制度同时存在，共同发挥作用，那么，制度互动也就产生了。如果我们假设所有层面上社会组织的制度规则迅速增长，源制度（the source institution）与目标制度（the target institution）互动发生的可能性将显著增加，对全球治理可能产生积极或消极的后果。制度互动产生的积极或消极效果对于进行制度设计至关重要。这一方面，可以部分借鉴建构主义学者的观点。他们认为无政府状态与国际行为主体是互相建构的，把国际制度看成是一种社会规范或社会规则，是一种主体间的社会事实，内涵上是可以变化发展的。国际制度设计的背景可以被看作是行为体之间相互作用的背景环境，这种环境并不是行为体理性计算的结果，而是一种由各行为主体的互动过程所建构的社会共同体。国际制度的核心是共有的知识和主体间的理解或共享的文化，在一定意义上就是指规范。规范具有两类：构成规范和行为规范。规范或者建构认同，或者规定行为，或者两者兼有，国际规范结构不仅约束行动者的行为，而且还建构行为体的身份，塑造行为者的利益。除了建构主义之外，还需要考虑到其他非制度因素互动所导致的效果，因而，这需要比较政治及国内政治领域的研究者参与进来，利用政治科学、公共政策、理性选择等社会科学的研究工具，这就为这些理论与国际制度有效性的研究者们进行交流提供了研究问题，促进了不同理论之间展开对话、共同发展。

国际制度不断更新和发展，它的最大特点是动态性和更新性。国际制度的发展影响着大国的威望和地位。通过大量的协定、组织和惯例，大片荒漠变成世界能源中心和交通要道，这些地区在国际政治中的地位得以提高，有些国家还成为大国竞相拉拢的对象。国际空间站和哈勃望远镜的组建，已经成为国际制度交流合作迈向更高层次的力证。石油、交通枢纽、国际地位、国际关注程度等都是国际物质与非物质资源，但如果没有国际制度的发展，它们仍将处于未被开发的沉睡阶段，自然不会被各国际行为主体所关注，当然也就无从谈及使用了。

第三，全球治理并非一日之功，一时之力，我们应该注重研究国际制度的长效作用机制。国际制度改变的不仅是国家的行为选择，还影响了行为者的既有认知和观念，重新建构了行为体的利益，国际制度在国际政治领域具有独立且重要的作用。国际制度是国际社会成员认可的行为准则。当国家将国际制度约束视为战略需要时，国际制度就确定了对国家如何行为的期望，如果国家不这样做，就要面临困难或付出代价。参与国际社会的国家在确立自己的国家利益时，必须将国际制度考虑在内，在国际制度约束的范围内实现国家利益最大化。尽管国际制度本身强制性程度不高，但是在相互依赖的国际社会中，国家要实现自己的利益，必须依靠国际制度才能达成。诚然，是否创建或者加入国际制度是国家的选择行为，但是国家一旦参与了某一国际制度，则必受其约束。国际制度在赋予成员国权利的同时，也规定了相应的义务和责任，甚至明确规定了某些强制执行程序和惩戒措施。积极参与国际制度的国家会在国际社会中获得更多机会和长远利益，而孤立于国际制度之外的国家更容易被国际社会所抛弃。遵守国际制度的国家会拥有良好的声誉和广泛的合作伙伴，而违反国际制度的国家则会遭到国际社会成员的同声谴责甚至报复。因此，国家要想在现今已建立起国际制度网络的国际社会谋取一席之地，就必须使自己的行为符合国际制度的要求，依照国际制度制定和执行本国的对外政策，实现国际制度范围内的国家利益最大化。

此外，某种国际制度要想有效地发挥其功能，须获得尽可能多的认同与支持，并将其在实际行动中贯彻执行。这种认同和支持不能建立在强制乃至暴力的基础上，而必须是有关行为体自觉主动参与，任何国际行为体要参与国际制度都必须签订条约，在享受应有的权利的同时也必须承担必要的义务和接受相关的行为规范。每个国家都要按照统一的规则行事，大国也不能完全公开无视这些规则，至少它们必须在名义上、在规则的范围内，利用规则来增进权力和利益，这又保证了国际制度具有一定程度上的合法性和稳定性。

总之，尽管国际关系学界对于国际制度有效性的研究还有不少质疑，但是构建有效的国际制度的主观愿望以及客观要求仍然是存在的。作为一种科学研究手段，使用定量分析方法评估国际制度的有效性，对其效能进行从高到低的排列，并监控具体机制效果随时间的推移在其中发生的变化，这是一种理论上的创新。为了证实制度的有效性以及在全球治理背景下制度效果的变化程度，国际制度学者们通过设计可操作化的衡量标准，把国际制度有效性与全球治理联系起来，将关注点集中于制度与全球治理效果的关系，这无疑是积极的尝试。