二、2003年推进文化体制改革基本思路、主要做法

正是由于上述多种因素，2012年召开的中共十六大启动了新一轮文化体制改革。十六大报告把文化建设作为实现全面建设小康社会目标的三大任务之一。对文化建设的重要性有如下判断：“当今世界，文化与经济和政治相互交融，在综合国力竞争中的地位和作用越来越突出。”“全党同志要深刻认识文化建设的战略意义，推动社会主义文化的发展繁荣。”提出要“深化文化体制改革”，“抓紧制定文化体制改革的总体方案。”

（一）基本思路

2002年，中宣部成立了文化体制改革办公室，具体负责文化体制改革的方案设计工作。2003年6月，中央召开了文化体制改革试点工作会议，出台了《文化体制改革试点工作方案》，对全国文化体制改革试点工作作出了全面部署，确定在北京、上海、广东等9个省市地区和35个文化单位进行试点。此次会议提出“三个一切”：一切妨碍文化发展的思想观念都要坚决冲破；一切束缚文化发展的做法与规定都要改变；一切影响文化发展的体制弊端都要坚决革除。表明中央推进文化体制改革的决心。2003年12月，国务院办公厅印发了《文化体制改革试点中支持文化产业发展和经营性文化事业单位转制为企业的两个规定的通知》，为试点工作提供政策上的支持。至此，文化体制改革试点工作全面铺开。

这次文化体制改革基本思路是，适应建立市场经济体制的要求，按照市场规律配置文化资源，推进文化产品生产的市场化进程。改革的基本内容可概括为两属性、两分类、一重点、四分开和三不变。

两属性，是说在市场经济条件下，文化产品包含两种属性，一是商品属性，二是意识形态属性。时任分管宣传的政治局常委李长春在2003年6月召开的文化体制改革试点工作会议上指出，我们既要注重文化产品的意识形态属性，又要注重文化产品的产业属性。文化产品的意识形态属性与产业属性是紧密相连的，占领市场和占领意识形态阵地是统一的，社会效益和经济效益是一致的。长期以来，我们过于强调文化产品的意识形态属性，忽视其商品属性。实际上，大多数文化产品既具有意识形态属性，又具有产业属性。意识形态属性是特殊性，产业属性是普遍性。不能用特殊性否定普遍性，也不能因为普遍性否定特殊性。

两分类，即根据国有文化单位的服务功能，把目前国有文化单位划分为两种类型，一种属于公益性文化事业，一种属于经营性文化产业。并对这两种类型的文化单位提出了不同的改革要求，进行分类管理。

一重点，文化体制改革的重点是做大做强国有文化企业。

四分开，就是事企分开、政企分开、政事分开、管办分开。所谓事企分开，就是把我们现在的国有文化单位划分为公益性的文化事业单位和经营性的文化企业。政企分开，就是政府和企业要分开。政事分开，就是政府和事业单位要分开。管办分开，管理文化企业，管理文化事业和办文化事业的人要分开。

三不变，即坚持媒体作为党的喉舌性质不变，坚持党管干部不变，坚持正确的舆论导向不变。

文化体制改革试点工作会议确定了改革试点地区和单位。包括：20家新闻单位，6家公益性文化事业单位和文艺创作演出单位，9家文化企业单位和9个综合试点地区。

（二）主要做法

1．实行分类改革

分类改革是文化体制改革的重点。就是根据公益性和经营性两种不同功能，把国有文化单位划分为公益性文化事业单位和经营性文化企业单位两类。按照区别对待、分类指导的原则进行改革。

(1)承担公益性功能的国有文化事业单位的改革。改革的原则是“增加投入、转换机制、增强活力、改善服务”。公益性文化事业单位具体可分为四种：一是如新华社、人民日报、《求是》杂志、省级党报与党刊等承担党和国家喉舌功能的政治性文化事业单位。其主要任务是为政治宣传服务。二是如作为国粹的京剧、昆剧等民族文化遗产传承与保护的文化事业单位。其主要功能是展示、继承和发扬传统民族文化。三是如公共图书馆、文物馆、博物馆、纪念馆等公益性文化事业。其主要功能是向公众提供公益文化服务。以上三种，主要都由政府来主办，财政予以支持。四是如面向社区群众的文艺演出、文化展览活动等文化事业。这些文化事业主要应由社会和个人力量来举办，政府应根据不同情况，给予必要的财政补贴。

(2)经营性文化事业单位的改革。主要任务是将经营性国有文化事业单位通过转制或改制，转换为文化企业，使之成为合格的市场主体。改革的原则是“创新体制、转换机制、面向市场、增强活力”。包括两个方面的改革，第一是转企改制，就是把经营性文化事业单位整体转制为企业。第二是把公益性文化事业单位中的经营性部分剥离出去转制为企业。

首先，将经营性文化事业单位整体转制为企业。重点是五个方面。一是注销事业编制，二是清产核资，三是所有人员都要加入社会养老保险，四是签订劳动合同，五是进行企业登记。这五个方面是衡量国有文化事业单位有没有转企改制的标准。根据最初的设计，除了党报党刊、出版社以其他报纸、期刊、音像出版、图书出版社，极少数承担公益性职责的都要分期分批转制为企业，按照现代企业制度，进行内部管理体制、领导机构和运行机制的改革，使之成为独立的市场竞争主体。转制后的报刊出版单位的身份将由事业法人转成企业法人。同时，鼓励文化企业之间兼并重组，实现资源优化组合。

其次，把公益性新闻媒体的经营性部分剥离成企业。党报党刊、电视台实行编辑宣传和经营业务两分离。编辑宣传是事业体制，剥离出来的经营部分转为企业后可以搞股份制，可以上市，但业外资本不能控股。如人民日报要把发行、印刷、广告经营单位剥离出去。电视台要把广告、节目制作、传输网络剥离出去。这些剥离出去的部分，可以引入社会资本，成立股份公司，联合经营。也就是说，新闻媒体须形成一体两制：上游部门如采访、编辑、评论，就是内容生产部分为事业；下游部门为企业。以人民日报社为例，其下属的大地发行中心和香港的泛华集团成立的大华公司，从事国内报刊与图书的批发与零售分销业务。

2．做强做大国有文化企业

经营性文化事业单位整体转制为企业，目的是做大做强。主要有两种做法。

一是组建文化企业集团。打破地域、层级和行业的限制，培育骨干文化企业。以次文化体制改革之前，挂牌的文化集团也不在少数，但在实际运作中遇到了一系列问题。突出问题是事业体制。例如中国出版集团很早就挂牌成立了，但由于是事业体制，不是企业性质的集团，在实际的运作过程中，首先工商不给登记，税务机关不给政策，财政户头也列不上。后来国务院通过各部门协调解决上述问题。国务院最后正式批下来的是中国出版集团总公司，是企业性质，问题才得到解决。

二是对具备条件的国有文化单位直接进行股份制改造。主要是完善法人治理结构，建立现代企业制度。通过股份制改造，引入社会资本，实现投资主体多元化，条件成熟时上市，提高国有文化企业的融资能力。

组建文化企业集团和实行股份制改造，目的都是通过打破地区、行业限制，做大做强文化企业。到2013年，新闻报刊出版方面的企业集团已经达到了100多个，演艺集团有46个，其中包括26家上市公司。

3．加大对文化产业的财政和金融支持

第一，建立文化产业领域专项资金。如2006年6月24日，国务院办公厅转发了财政部、中宣部《关于进一步支持文化事业发展的若干经济政策》规定，将提取电影票房收入的5%，作为电影发展专项资金。建立“国家电影事业发展专项资金”，实行基金预算管理方式，用于电影行业的宏观调控。

第一，税收政策支持。2005年3月29日，为了调整对文化企业的税收政策，推动文化体制改革，促进文化产业发展，财政部、海关总署、国家税务总局联合发出《关于文化体制改革试点中支持文化产业发展若干税收政策问题的通知》，从2004年1月1日至2008年12月31日，对在文化体制改革试点中由经营性事业单位转制的文化企业以及文化体制改革试点地区和试点单位的新办文化企业，免收企业所得税。在文化体制改革试点地区，对政府鼓励的新办文化企业（包括文艺表演团体、文化艺术演出经纪企业等18类)，自工商注册登记起，免征3年企业所得税；试点文化集团的核心企业对其成员企业100%投资控股的，经国家税务总局批准后可合并缴纳企业所得税。

第三，鼓励文化产品走出去。2005年7月，中办、国办印发了《关于进一步加强和改进文化产品和服务出口工作的意见》《关于文化体制改革试点中支持文化产业发展若干税收政策问题的通知》规定，文化产品出口按照国家现行税法规定享受出口退（免）税政策；对在境外提供文化劳务取得的境外收入不征营业税，免征企业所得税；对生产重点文化产品进口所需要的自用设备及配套件、备件等，按现行税收政策的有关规定，免征进口关税和进口环节增值税。商务部2009年5月会同有关部门出台了《关于金融支持文化出口的指导意见》（以下简称《意见》），按照“各部门组织推荐，进出口银行独立审贷”的原则，发挥各自优势，共同搭建文化、金融合作平台，以支持文化企业和项目“走出去”为重点，支持文化贸易发展。

第四，党报党刊发行收入和印刷收入免征增值税。财政部于2009年4月就经营性文化事业单位转制为企业的税收政策问题下发了通知。根据通知，经营性文化事业单位转制为企业，自转制注册之日起免征企业所得税。由财政部门拨付事业经费的文化单位转制为企业，自转制注册之日起对其自用房产免征房产税。通知所适用的经营性文化事业单位，是指从事新闻出版、广播影视和文化艺术的事业单位；转制包括文化事业单位整体转为企业和文化事业单位中经营部分剥离转为企业。党报、党刊将其发行、印刷业务及相应的经营性资产剥离组建的文化企业，自注册之日起所取得的党报、党刊发行收入和印刷收入免征增值税。对经营性文化事业单位转制中资产评估增值涉及的企业所得税，以及资产划转或转让涉及的增值税、营业税、城建税等给予适当的优惠政策。

此外，根据《国务院办公厅关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和支持文化企业发展两个规定的通知》和财政部《关于支持文化企业发展若干税收政策问题的通知》的规定，广播电影电视行政主管部门（包括中央、省、地市及县级)按照各自职能权限批准从事电影制片、发行、放映的电影集团公司（含成员企业)、电影制片厂及其他电影企业取得的销售电影拷贝收入、转让电影版权收入、电影发行收入以及在农村取得的电影放映收入免征增值税和营业税。出口图书、报纸、期刊、音像制品、电子出版物、电影和电视完成片按规定享受增值税出口退税政策。文化企业在境外演出从境外取得的收入免征营业税。

4．适度放开对民间资本进入文化领域的限制

2005年4月，国务院发布的《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》以及7月文化部等五部委联合制定的《关于文化领域引进外资的若干意见》，进一步规定了非公有资本和外资进入文化领域的范围和原则。其中，《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》（以下简称《决定》）中，在鼓励和支持民营资本进入文化产业的原则之下，非公有资本进入文化产业有“鼓励、支持”、“允许、可以”和“禁止”三种情况。《决定》鼓励和支持非公有资本进入近20个文化及相关产业领域。民间资本进入文化领域主要在以下几个方面：

(1)适度放开民间资本参与文化产品生产的限制。一是允许成立影视内容生产公司。2004年10月10日，国家广电总局、商务部联合发布《电影企业经营资格准入暂行规定》，第一次提出社会资本可以成立电影制片公司和电影技术公司。二是实行制播分离。广播台、电视台通过实行制播分离，支持民间资本参与广播电视节目制作。

(2)适度放开民间资本进入产品消费领域的限制。如允许民间资本采取与国有资本合资的方式，参与电影院线建设。允许民间资本实行图书连锁经营、作为全国图书发行总代理。如2004年4月，来自山东淄博的一家民营企业——山东世纪天鸿书业有限公司，首次同时获得“出版物国内发行权”和“全国性连锁经营权许可”，以此为标志，民营书业开始享受与国有新华书店完全平等的政策条件和竞争平台。

(3)适度放开对民营文化企业出口产品限制。鼓励更多的文化产品走出国门。在上面提到的国家对文化产业的财政和金融支持措施中，其中对文化走出去的支持，也包含对民营文化企业出口产品的支持。

5．打破行业界限，实行文化生产领域的协调管理

(1)建立文化市场综合执法机构。文化艺术、广播电视和新闻出版三个行业的文化行政管理部门合一已是必然趋势。2004年7月，中央宣传部等七部门联合下发了《关于在文化体制改革综合试点地区建立文化市场综合执法机构的意见》，明确提出将改革试点地区地市以下原文化、广播影视、新闻出版部门实行“三局合一”，并把各自设立的执法机构和“扫黄”“打非”队伍调整归并，组建新的按属地管理的文化市场综合执法机构。

(2)推进“三网融合”。国家“十一五”规划提出，要推进电信网、互联网和广播电视网三大网络合一，即“三网融合”。“三网融合”不仅是技术融合，也是业务融合、行业融合、终端融合和网络融合；有助于打破广电、电信、互联网分业经营的格局。