简政放权背景下的行政审批制度改革

韩玥

[摘要] 我国行政审批制度发展到今天，行政审批制度改革的法治化建设已经成为行政体制改革的必由之路。自十八大以来，党和国家多次提出要“简政放权、深化行政体制改革”，十八届三中全会和四中全会均提出了加快行政审批制度改革的具体要求。当前，党和国家高度重视在简政放权背景下进行行政审批制度改革，我们在不断探索与完善改革路径的同时，必须要正确处理政府同社会、政府同其他机关以及政府内部之间的关系，从立法、监督以及权力清单制度的建设等多个层面来实现其法治化。

[关键词] 简政放权 行政审批 改革路径

一、我国行政审批制度改革现状

20世纪70年代末至今，中国的行政审批制度改革迄今已有三十余年的历史。然而，我国行政审批制度仍然存在诸多问题。何为行政审批制度？我国行政审批有着怎样的改革历程？为什么要进行行政审批制度改革？回答好以上问题，对于我国在简政放权背景下进行行政审批制度改革具有十分重要的意义。

(一)行政审批制度

我国行政审批制度发端于计划经济时期。在计划经济体制下，投资主体是国家，生产经营企业为全民所有制企业，政府配置资源的基本手段是计划与审批，企业的一切生产经营活动都由政府审批决定。我国实行改革开放政策以后，运行三十多年的计划经济逐步向市场经济发展，而以计划经济体制为基础建立起来的行政审批管理体制也随着经济体制的变化进入了市场。

当前，我们一般认为，行政审批就是行政审批机关(主要是行政机关，也包括有行政审批权的其他组织)依据法律规定的条件，对公民、法人或者其他组织提出的申请，经过依法审查，做出准予或者不准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定权利能力和行为能力的行为。以审批的功能与作用为标准，大致可以将行政审批分为三大类型：一是以资源配置为目的的审批，这类审批可称之为资源配置类审批；二是以限制市场进入为目的的审批，这类审批可称之为市场进入类审批；三是以预防和控制有社会危害性的活动为目的的审批，这类审批可以称之为危害控制类行政审批。

(二)我国行政审批制度改革的历程

十一届三中全会后，随着我国改革开放政策的推行，我国经济、社会和人们的思想观念等都发生了巨大的变化，政治体制改革也逐步展开。在市场取向的改革目标逐渐确定后，人们对政府职能的合理边界的认知逐渐清晰，行政审批制度的改革初露端倪。

我国在经历了几年的改革试点以后，以2001年9月国务院成立行政审批改革工作领导小组为标志，全国范围内的行政审批制度改革工作全面启动，其主要内容为精简审批事项、规范审批过程。历年来，这一工作取得多项进展：2002年10月，取消789项行政审批项目；2003年2月，取消406项行政审批项目，改变82项行政审批项目的管理方式；2004年5月，取消和调整495项行政审批项目；2007年10月，取消和调整186项行政审批项目；2010年7月，取消和下放行政审批项目184项；2012年8月，取消和调整314项部门行政审批项目。在此期间，2004年7月颁布的《中华人民共和国行政许可法》，是我国(乃至世界)独一无二的、统一的行政许可法。该法从设定许可的主体、文件类型、程序、标准和事后评估五个方面，对行政许可的设定问题提供了较为系统的规范。

党的十八大报告提出“简政放权、转变职能、深化行政体制改革”的要求后，政府将行政审批制度作为改革的着力点，并采取了一系列措施以满足人民对法治政府、服务型政府的需求。例如：2013年分批取消和下放了416项行政审批事项。同年6月，国务院行政审批制度改革工作牵头单位由监察部调整为中央编办，充分彰显了政府对我国行政体制改革的决心和力度。2014年取消和下放行政审批事项二百多项。十八届三中、四中全会《决定》中，“全面正确履行政府职能，进一步简政放权，深化行政审批制度改革”被列为政府工作的重要任务。简政放权、明晰权力、慎用审批、转变职能，成为我国行政体制改革的核心内容和主导方向。

(三)我国行政审批制度改革的现实必要性

我国正处于社会转型时期，经济、政治、文化等各方面都发生着巨大的变化。因应政治体制改革的需要，行政体制改革正如火如荼地进行，行政审批制度改革是行政体制改革的题中应有之义。当前，加快我国行政审批制度改革有着紧迫的现实必要性。

首先，依法规范政府的有形之手，不断完善我国行政审批制度改革，是我国社会主义市场经济法治建设的基本内容。政府被视为社会主义市场经济运行中的强势主体，完善行政审批制度、依法规范政府有形之手的市场调控行为，不仅有利于维护市场经济经营主体的合法权益，也有利于保障市场经济依客观规律正常运行，更有利于我国社会主义市场经济法治建设。

其次，在人民对我国服务型政府的需求之下，行政审批制度改革是政府完善自身的必由之路。行政审批改革被广泛喻为政府的“自我革命”。随着人们生活水平的提高、权利意识的觉醒，在追求生活质量的同时，人们对服务型政府的需求越来越强。为满足人民群众的需求，政府必须通过进行行政审批制度改革来实现简政放权与自身的完善，逐渐从管理型政府向服务型政府转变。

再次，打造廉洁型政府是我国政府追求的目标之一，行政审批制度改革是从源头上遏制腐败的重要举措。通过行政审批制度改革，政府可以理顺政府同政府部门、特定集团或群体之间的利益纠葛，并斩断政府过多伸向经济、社会的权力触须，从而成为全心全意为人民服务的廉洁型政府。

最后，在“简政放权、转变政府职能”的政策推动下，行政审批制度改革是回应党和国家政策方针的必然要求。新一届政府上台以来，在党和国家的政策方针中多次提出要实行简政放权、转变职能、深化行政体制改革。推进行政审批制度改革是深化行政体制改革的“当头炮”, 行政审批制度的发展与完善是回应上述方针政策的必然要求。

二、简政放权背景下行政审批制度改革需要处理的几对关系

“简政放权”，就是精简政府职能，简化政府不必要的事务，把政府原本已掌握的权力外放出去。仅从政府和社会两个维度来说，“简政”简的是政府的事务，“放权”放的是政府的权力，恢复公民个人、市场和社会的自由与自治。也就是要确立政府职能在市场、社会中的公共属性地位，既包括政府向社会与市场放权，也包括上级政府向下级政府放权。现阶段，推行简政放权是我国行政体制改革的基本方向。在此，正确处理政府与社会、政府与其他机关以及政府内部上下级的关系，对我国政府贯彻简政放权政策以及加快行政审批制度改革尤为重要。

(一)政府与社会

依照马克思主义理论的观点，经济基础决定上层建筑，上层建筑对经济基础有能动的反作用。这一理论运用于我国的行政审批制度改革，就是要政府在改革的过程中，认真对待“简政放权”，正确处理政府与市场以及政府与社会组织之间的关系，从而用正确的理念引导我国的经济体制改革与政治体制改革，并最终促进我国经济的平稳发展。

从某种程度来说，政府与市场是此消彼长的关系。在市场经济条件下，想要市场形成有效的竞争机制，就必须排除政府的过度干预与不当干预，避免市场成为政府附庸或行政寻租的对象。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”李克强总理也曾指出：“深化投资审批制度改革，取消或简化前置性审批，充分落实企业投资自主权，推进投资创业便利化。”要落实党和政府的要求，就要处理好政府和市场的关系，发挥市场在资源配置中的决定性作用，简政放权，减少不必要的行政审批，切实减少政府对市场主体、对企业微观经济活动的过度干预，使企业真正成为市场的主体，增强市场活力。

社会是一个有机整体，人们之间的相互联系与相互依存共同组成了我们的社会生活体系。社会组织作为社会的有机组成部分，承担着政府依法授予的职能，在政府之外，对良好社会秩序的形成与维护起着有利的补充作用。在计划经济时代，我国政府包办和干了许多社会组织的事情。改革开放发展到今天，全面深化改革要求政府必须转变角色，建设服务型政府成为当前人们普遍关注的话题。“小政府、大社会”要求政府简政放权，还权于社会。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”。2015年，《国务院办公厅关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》指出，要着力消除中介服务机构与政府部门之间的利益关联，促进中介服务市场健康发展。

(二)行政机关与立法机关

依据宪法对我国政治制度的相关规定，政府由人大产生，并对人大负责。在我国，政府的行政审批的权限由权力机关(或称立法机关)决定。从我国目前行政与立法的关系架构来看，行政许可法是政府依法实行行政审批的主要依据，而该法对行政审批的相关规定采用了法律保留原则，即：行政审批的设定权保留于全国人大及其常委会的法律，国务院的行政法规和决定、部分地方人大及其常委会的地方性法规、省级政府的规章只能设定实施为期一年的临时性许可，期满需要继续实施的，需提请本级人大及其常委会制定地方性法规。不可否认，这样的制度安排，在一定程度上使得行政审批项目不能及时因应社会变化而做出调整，造成政府在行政审批上存在滞后性。然而，我们也应当看到，政府与立法机关之间的这种结构，由立法机关对政府的行政审批权进行收拢与限制，又防止了政府部门本位主义影响的扩大。

《宪法》第二十七条第一款规定，“一切国家机关实行精简的原则……不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义”。这就确立了精简高效的原则。社会主义法治国家建设是我国实现现代化的必然要求，“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”是政府依法行政的本质所在。行政审批制度的发展与完善，更应当沿着法治的轨道，在宪法和法律的制度框架内运行。在有关行政审批的法律规定随社会的变化而变更的过程中，政府与立法机关在不断地进行关于行政审批权的“收权”与“放权”的博弈，在当前党和国家大力倡导简政放权的背景之下，妥善处理政府与立法机关的关系，也就显得尤为重要。

(三)行政机关内部

“简政放权”必须处理好中央与地方的权限划分，将中央不必要的权限下放给地方政府，进一步理顺中央与地方的关系。行政审批改革由最初的“取消”改为“取消和调整”，直至现在的“取消和下放”行政审批事项，这一变化是从《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》开始的。中央向地方放权，各级政府要按照各自的事权分级管理。地方性事务交由地方政府处理更为合适，既可以减少科层弊病，又因地方政府更接近基层，更能直接了解和满足地方的需求。这种做法实际上为《行政许可法》确立的国家辅助性原则增加了一个面向，那就是只有在地方政府做不好的时候，才需要上级政府乃至中央政府的介入。如此，中央政府也才能集中精力做好属于全国性的事务。但这种向地方下放权限，除了需要通过法律明确双方的权限外，也需要地方政府配合进行改革，否则只是将中央的“包袱”卸给了地方，而没有真正惠及民众。当然，在审议向地方下放权限的事项时，还应防止本应全国统筹管理的事项下放给地方，造成地方利益化、碎片化等负面效果。

在各省如火如荼的行政审批改革中，浙江省的改革进程位列前茅，浙江省各级政府在行政审批权限的规范化建设方面为我们做出了可供借鉴的范例。例如，2015年9月浙江省人民政府办公厅《关于推广嘉兴试点经验、推进市县行政审批层级一体化改革的指导意见》中提出：围绕简政放权、放管结合、优化服务的总体目标，按照“能放则放、权责统一、重心下移、减少层级”的原则，以依法依规下放一批区市审批权限为重点，并配套下放一批省级审批事项，充分赋予县(市、区)审批权限，基本实现县级和市级审批同权，着力构建市县一体化、扁平化的审批体制；同时，加强县(市、区)审批承接能力建设，优化审批服务，简化审批流程，创新审批方式，健全高效审批机制，加快建立审批事中事后监督制度，推进政府职能转变，提高政府治理能力，全力建设服务型政府。这是浙江省深入贯彻落实党的十八届四中全会精神、深化行政审批制度改革决策部署的重要表现，其依法有序下放审批权限、创新审批方式、提高县级审批承接能力、推进行政审批高效化服务、事中事后监督制度的建设等，都为我们正确处理行政机关内部关系树立了典范。

三、简政放权背景下我国行政审批制度的改革路径

简政放权是现代政府治理的必经阶段，在简政放权背景下进行行政审批制度改革将有利于深化行政体制改革、有利于推进政府职能转变、有利于实现国家治理体系和治理能力的现代化。李克强总理说，中央政府将简政放权作为改革的先手棋，将简政放权的改革任务落到实处，有利于实现行政体制改革的突破，推动法治中国、法治政府和法治社会的建设。新一届政府集体领导将简政放权作为打开工作局面的重要举措，作为全国深化行政体制改革的重要组成部分。在简政放权背景下推进我国行政审批制度改革的法治化建设，就必须做好立法、监督以及权力清单制度等配套制度的建设。

(一)完善行政审批相关立法

中央强调“凡属重大改革都要于法有据”，确定了改革与法之间的基本关系。面对着政府的积极快速改革，简政放权还面临着一个配套立法、修法跟不上的现实困境。目前，还有不少行政许可是用国务院的“决定”来继续保留的，还没有按照《行政许可法》的要求“及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规”(第十四条第二款)。对于取消某项行政许可，或许有人认为，修改某一个单行的相关立法就可以实施某项简政放权措施了，但现实往往较为复杂，多年积累下来的立法已经具备相当规模，而法规之间错综复杂的关系或许让人始料不及。

行政程序法典化已成为一种国际趋势，很多国家都通过颁布行政程序法，对行政行为的程序加强监控，以规范行政权力及行政自由裁量权。如美国于1946年制定了《联邦行政程序法》，我国台湾地区也制定有《行政程序法》。行政程序法对于控制公共权力滥用，保护人权，保护公民的基本权利和自由，规范行政行为，维护市场竞争秩序，规范和简化行政程序，提高行政效率，有着十分重要的作用。我国至今没有制定一部科学完备的行政程序法，而行政审批的过程更是无法可依。因此，要从源头上规范行政审批的设定和实施行为，就必须尽快出台规范政府所有公权行为的行政程序法，或再设行政审批专章，为所有行政审批行为设定共同适用的一般规范。

(二)加强行政审批过程中的监督

在推进行政审批制度改革过程中，要求严格执行相关法律法规，这就需要推进行政审批监督法制建设。建立健全行政审批外部监督与内部制约相结合的长效机制，在强化行政监察机关和部门内部监察机构监督职能的同时，形成自觉接受各级人大、政协、司法机关以及舆论监督的有效机制；完善听证制度、信访制度体系，加强社会群众对行政审批制度改革的监督；完善司法体制，规范执法行为。党的十八大报告提出，要“进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”。行政机关行使审批权，要严格履行行政审批职责和对审批对象实施有效监督的责任。对超越职权审批或者不按规定实施审批的，对不依法履行监督职责或者监督不力造成严重后果的，要严格追究审批部门负责人和审批责任人的行政及法律责任。

(三)加大权力清单制度建设

十八届四中全会《决定》提出：“深入推进依法行政，推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间，加快法治政府建设。”权力清单作为法治政府建设的具体举措，规范了政府的权力边界，将权力的来源、使用和监管纳入规范化轨道。

简政放权是一个系统工程，唯有诸多机制配套施行，才能推进简政放权的不断深化，才能促进整个国家治理的优化，而制定权力清单制度就是简政放权的重要举措。权力清单制度作为政府职能转变的重要举措，也是我国全面深化改革和法治中国建设的突破口之一。建立权力清单制度不仅能够助推简政放权的改革，同时也能保证简政放权的科学性。简政放权的实施步骤就包括行政部门晒出权力清单，压缩权力寻租空间，规范行政权力的运行，以行政权力的“减法”实现改革发展的“加法”和“乘法”。要优化权力清单制度的内容。权力清单制度改革必须与责任清单、负面清单共同推进，三者各有侧重但相互支撑，权力清单解决的是乱作为的问题，而责任清单针对的是不作为问题，负面清单是权力清单的反向界限。权力清单须以法律为依据，逐条进行合法性、合理性和必要性审查，也应坚持规范化，除了完善行政组织法及其相关法律外，应通过制定规范性文件对权力清单的法律地位、形式、程序和主体等事项加以规定，规范权力清单公布的基本形式，作为各级政府公布权力清单的底线。

四、结语

行政体制改革一向被视为我国政治体制改革的突破口，有鉴于我国政治体制改革的复杂性和全面性，作为我国行政体制改革“当头炮”的行政审批制度改革，将经历不断的“阵痛”。然而，我们可以预见，在中国特色社会主义政治体制改革旗帜的带领下，我国行政体制改革必将不断前进。而在简政放权的背景之下，我国行政体制改革也会在政府同社会、同其他机关以及同上下级关系的不断完善中，沿着正确的改革路径前行。

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