中国大部制改革的践行困境与推进路径

赵震 林正祥

[摘要] 近年来，在党和政府的领导和推动下，我国大部制改革取得了可喜的成就，国务院部委设置日益科学，职能划分日益合理，地方政府也纷纷探索出适合本地的大部制改革模式；但由于官本位思想的羁绊、部门利益的阻挠、人员分流困难等因素的影响，大部制改革还面临着部门之间权责不清、部门内部貌合神离、部门监督名不副实等现实困境。加强顶层设计，强化制度建设，打破部门利益，就成为积极稳妥地推进大部制改革的当务之急。

[关键词] 大部制 改革 政府职能 部门利益

在市场经济快速发展的形势下，政府部门所面临的社会问题变得更加复杂，这就迫切要求政府职能的转变；而完善党和政府组织机构，转变政府治理模式，构建服务型政府已成为必然趋势。面对新形势，2007年10月，党中央重新部署了行政体制改革战略，在党的十七大报告中，首次提出了要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”。2008年，大部制改革正式拉开了我国第六次政府机构改革的序幕。大部制改革是实现政府职能转变的必然选择，是提高行政效率的现实需要，是降低行政成本的重要途径，是对前五次的行政机构改革进一步深化。实行大部制，不仅有利于消除机构重叠、职能交叉、政出多门等长期存在的顽疾，有助于走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，而且也为优化政府架构、实现国家治理现代化提供了坚实的组织保障。

一、中国大部制改革的基本进展与主要成就

经过多年的探索、整合，不论是在中央政府层面，还是在地方政府层面，大部制改革都已经取得显著成效。在中央层面，工信管理、交通、人力资源、社会保障等领域都已进行了部门整合改革，至今已运行七年之久，积累了丰富的经验；在地方层面，按照中央的战略部署、整体规划以及试验点方式，诸多地方政府也因地制宜积极探索出了一些较为成功的大部制模式，建立了具有鲜明特色的改革路径，诸如职能统合型的成都模式、党政合署型的顺德模式、行政三分型的深圳模式。

(一)中央层面大部制改革的基本进展与主要成就

1．政府职能转变取得明显进展

实现大部制不是简单的机构合并，实现政府职能转变才是核心所在。这次政府机构改革，紧紧围绕转变职能这个核心，通过合理界定职能，把不该由政府管的事从部门中转移出去，把该由政府管的事加以明确，并从机构设置上落实了转变职能的要求。为了合理配置宏观调控职能，本轮大部制改革要求宏观调控部门减少具体事项管理，下放管理权限，集中精力抓宏观、抓大事，健全发展改革委、财政部、央行等部门之间的协调机制，提高宏观调控水平；为了加强社会管理和公共服务职能，把住房保障和城乡建设职能统一起来，设立了住房和城乡建设部；根据食品安全与公共卫生服务之间的内在联系，明确由卫生部门统筹协调食品安全监管；为了强化环境保护的统筹协调职能，设立环境保护部；为了实现人力资源的综合配置，打破部门分割，组建人力资源和社会保障部；为了推进信息化和工业化融合，减少部门分散管理，组建新的工业和信息化部。

2．政府职责关系得到明显理顺

此次大部制改革，一改以往一件事多个部门都可以管却都不管的局面，要求一件事情尽量由一个部门负责，对实在需要多个部门协管的事项，明确牵头部门，谁带头谁负主要责任，而政府则为跨部门之间的沟通协调搭建好平台，集中解决了宏观调控领域、监督监管领域、行业管理领域、社会管理领域的职责交叉和协调不力问题。在赋予部门职权同时，规定各部门应当承担的责任，做到有权必有责、权责一致。

3．政府结构得到明显优化

大部制改革新组建了交通部、工信部、人社部、环保部4个大部门，涉及调整机构15个，减少4个正部级机构，国务院组成部门由28个减为27个。没有变动的政府部门，按照职能有机统一的要求进行职能整合，对相关职能司局进行相应划转。同时，这次机构改革还对部门的内设机构进行了部分调整，将职能相近的司局、处室加以整合，综合设置，组建大司局、大处室，减少了部门内部的职责交叉，优化部门内部机构设置。

4．机构编制得到严格控制

在部门内部机构设置上，着眼于优化整合、精干设置，同时针对新情况下出现的新问题，有侧重地强化业务司局，切实履行社会公共服务职能。在人员编制方面，严格控制住了人员编制的再次膨胀。无论是实行大部门体制的部门，还是暂时未实行大部门体制的部门，都通过“定主要职责、定内设机构、定人员编制”，将转变职能落实到具体机构，落实到具体部门，既理顺了部门之间关系，强化了部门承担的责任，解决了推诿扯皮等问题，又使机构编制得到严格控制。

(二)地方层面大部制改革的主要模式

在党中央的领导下，在中央政府的规划部署下，许多地方政府都进行了大部制改革的试点，探索出了一些适合本地情况的大部制模式，这些模式都在一定程度上实现了大部制改革的目标，为中央政府的改革乃至全国的行政体制改革提供了有益的经验和借鉴。在这些模式中，具有代表性、运行较为成功的大部制改革模式主要包括职能统合型的成都模式、党政合署型的顺德模式、行政三分型的深圳模式。

1．城乡统筹型的成都模式

为清除城乡分治的体制性弊端，形成城乡一体的管理体制和运行机制，成都市按照城乡统筹的思路，本着“精简、效能、统一”的原则，紧紧围绕转变政府职能这个关键点，通过整合过去城乡“分而治之”的行政管理职能部门，改进政府管理与服务方式，打破城乡分割的局面，实现行政管理上的“城乡一体化”。通过对职能部门的整合，成都市政府机构在设置上初步形成了“大水务”“大交通”“大农业”和“大城管”这样的大部门体制。这种新体制，在一定程度上消除了政府内各部门分工过细、职责交叉、各自为政、缺乏统筹的毛病，理顺了部门之间关系，精简了政府管理机构，提高了行政效率。

2．行政三分型的深圳模式

深圳大部门制改革的最大特色是提出了行政系统内部决策、执行、监督相互制约、相互协调的模式。所谓“行政三分”是指“在对行政权进行事务分析、职能分解的基础上，以大行业、大系统的方式设立决策部门，并就每个决策部门关联的业务设若干个执行局，决策权在决策局，执行权审批权在执行局，监督局负责对决策与执行进行监督”。深圳共成立了七个大部制委员会。深圳通过行政三分型的改革，提高了行政决策的科学性，加强了行政执行的力度，做到监督与执行既相互制约又相互推进，提高了政府的效率，提升了政府公共服务的水平与质量。

3．党政合署型的顺德模式

顺德作为佛山市的一个区，行政级别虽然只相当于一个县，但考虑到其经济比较发达，广东省赋予该区地级市的管理权限。顺德大部门体制改革的最大亮点是大胆开创了党政合署型模式。顺德建立了“四位一体”的区联席会议决策机制，实现党政机构统筹协调，减少了决策及执行的层次。决策领导方面，在区委统一领导下，构建起党政领导集体决策、统筹协调的体制。在党政统合的大部门组织框架内，区联席会议的决策直接由大部门执行，减少了过去区领导分管和副秘书长协调两个环节，缩减了行政管理的层级，自然也就缩短了行政执行的时间，避免了政策的走样，极大提高了行政管理效能。

二、中国大部制改革面临的践行困境

大部制改革自2008年拉开帷幕，取得了喜人的成果，但是也存在着诸如部门之间权责不清、部门内部貌合神离等问题，成为大部制改革深化的阻力，限制了大部制应有效能的发挥。

(一)部门之间权责不清

有的综合部门既管宏观规划又管具体事务，有的部门却“有职责无权力”，造成部门之间权责不清。例如，工业和信息化部由四个部门组建而成，在大部制改革的试点中取得了很大成效，但其与相关部门之间的关系并未完全理顺，相关职责权限尚未划转到位，在政策规划、投资管理、技术改造、事先事后行业监管等方面，存在着交叉管理、权责不一等问题，制约了大部制的功能作用发挥。“从职能配置看，由于多种复杂原因，职能和手段尚不完全，“三定”方案仍在磨合，职责到位仍然艰难。比如工业固定资产投资、生产要素协调保障缺失，存在责权不一致的情况。抑制产能过剩和重复建设、兼并重组、淘汰落后、节能减排、推进三网融合等重点工作推动难度很大。从工作层面看，由于与相关部门在职能分工上还存在一定程度的交叉，造成工作环节增多，部分工作渠道不顺畅，影响工作效率”。类似的情况，在其他政府部门之间也不同程度地存在。现有的国务院架构中，许多部门都与国家发改委存在职能交叉。

部门上下对口困难。在这轮机构改革中，除中央有原则要求上下对口外，地方政府可因地制宜设置机构，不一定与上级部门对口设置，不搞“一刀切”。根据这一精神，一些地方在实行大部制方面进行了探索，采取“大厅制”“大局制”。由于不同层级政府的机构改革方案不同，以往上下部门一对一的对口模式有所变化，大致有一对多、多对一、一对一三种模式。如果属于前两种情况，下级部门设置往往会受到上级部门或明或暗的干预，在争取项目、资金、评比达标、参加行业会议等方面“吃亏受损”，因而绝大多数地方仍选择与上级部门对口设置。少数地方改革试点，如深圳、顺德等地方大部制改革先行先试，一个局要对省里、中央五六个机构，上下对接不顺，影响了地方的正常工作。

(二)部门内部貌合神离

实现大部制的部门通常由几个机构整合而成，内设机构也较多，按照新的定位进行优化组合，是大部制改革的应有之义。在2008年机构改革中，有的部门对内设机构进行重新整合，设置“大司局”“大处室”，如工信部的建材、有色、轻工、纺织等内设司局，职能较宽，相当于计划经济时期的一个部的管理领域，但从总体上看，无论是未经调整的部门，还是一些新组建的大部门，内设机构几乎没做什么调整，影响了大部制的功能作用。有些部门的内设机构分设过细，有几十个之多，不仅造成内部职责交叉、相互牵制，而且在人员编制有限的情况下各个部门都觉得自己人手不够，忙不过来。改革后，有的部门还存在着异地、多地办公的问题，限制了部门内部的职能整合和沟通协调，从而影响行政效率的提高。

有些大部制改革是将职能相同相近的机构整合为一个大部门，一般不减少人员；但由于部门领导职数有限，几个机构组合之后，往往会出现领导职数超编。如原来的正职改副职，副职仍保留，有的部门副职有十几个之多，领导职数超编严重，靠自然消化要许多年。对于机关干部来说，受职数限制，可能几年十几年得不到晋升机会，工作积极性受到很大影响。

(三)部门监督名不副实

大部制改革前，我国政府部门众多，在部门利益的驱使下，权力部门化、部门利益化趋势明显。虽然推行大部制后，在一定程度上遏制了部门狭隘利益的膨胀，但是同时也衍生出了一个新的问题，那就是如何更有效地对合并后的大部门的权力及利益进行监督的问题。

在大部制改革实践中，却并没有随之建立起更加强有力的监督机制。一方面，权力机关监督难度加大。现有法律体系不够严谨不够完善，大部制改革之前缺乏法律准备，改革实践中立法没有及时跟进，因而权力机关对新设立的大部门进行法律监督就处在一个极其尴尬的境地。另一方面，专门监督趋向复杂。就纪检监察而言，大部制改革实践中，部门内部的纪检监察机构随着部门的重组合并而进行相应的调整，重新组合起来的内部纪检监察机关形成“战斗力”需要一个过程，与此同时，在工作的开展上却面临新的困难，受监督对象即大部门首长行政权力的扩张使得部门内部的监督人员难以有效发挥监督制约作用。

三、进一步推进中国大部制改革的路径

大部制改革是经济社会发展的必然选择而非权宜之计，是一项重要的改革战略而非一场运动，必须要坚定不移地贯彻。大部制改革涉及职能整合、机构重组、利益调整、人员变动等难点问题，如果解决不好，就会成为深化改革的阻力和障碍，使改革步履维艰。通过实行大部制改革，我国已初步形成了大部制框架，目前正处于深化改革、不断完善的阶段。继续推进大部制改革，需要在加强制度建设、打破部门利益、完善配套措施等方面不断探索、重点突破，以充分发挥大部制的功能作用。

(一)加强顶层设计

1．要从顶层设计上创新大部制改革模式

大部制改革不是独立存在的，而是整个行政体制改革中的一个组成部分。对大部制改革进行顶层设计的重点，就是从转变政府职能着手，让政府由过去的“掌舵人”转为“守夜人”，只进行市场规则的制定以及秩序的监管，充分发挥市场的主导作用，使政府主导转为市场主导，厘清政府和市场的边界。要理顺政府与市场的关系，就要打破行政垄断，“垄断打不破，市场经济机制就无法完善”，限制了市场在资源配置中决定性作用的发挥。因此，只有打破行政垄断，让行政部门该放权的放权，才能为行政体制改革提供坚实的经济基础。

2．要从顶层设计上科学配置大部制职能

机构是职能的载体，职能是机构设置的依据。推进以大部制为重点的政府机构改革，必须围绕职能转变、职能配置，优化机构设置。科学配置职能包括三个层面：一是科学界定政府职能定位，理顺政府与市场、政府与社会的关系，不该政府管的事不管，该政府管的事要管好管住；二是科学配置政府经济、政治、社会、文化和环境等各项基本职能，以及科学配置决策、执行和监督职能，理顺管理职能的关系；三是科学配置中央与地方政府职能，明确职责分工，更好地发挥不同层级政府的功能作用。

3．要从顶层设计上优化机构设置

一是政府部门都要履行好宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务和环境保护职能，并根据职能转变的要求，适时调整机构设置，促进职能转变。二是实现职能有机统一，防止职能重叠、多头管理和政出多门，并按照决策、执行和监督相互协调和制约的要求，优化政府权力结构和运行机制。三是合理划分中央与地方的职责，做到分工合理、各有侧重、责任明确、权责一致，如中央政府要加强宏观管理职能，特别是加强宏观调控职责和能力，地方政府要加强执法和执行能力，进一步优化层级结构。

(二)健全监督机制

我国已初步形成内外结合的行政监督体系，也建立了很好的行政监督制度，但还存在着一些缺陷，导致本该强有力的行政监督在某些情形下流于形式。而部门内的利益集团之所以敢于攫取利益，很重要的一个原因就是监督不够有力。因此，大部制改革的深化需要充分利用现有的行政监督资源，同时，进一步改革和完善我国的行政监督体制，努力转换薄弱环节，寻求整体优化机制。

1．完善权力机关的监督组织建设

“严格监督政府的每项工作，并对所见到的一切进行议论，乃是代议机构的天职。”可以在人大系统内设立一个专门的监督委员会，它对人大及其常委会负责而不受行政权力的干预，行使宪法和法律赋予人大的监督权。与此同时，切实提高监督委员会组成人员的专业素质和法律意识。尽可能地实现监督委员会组成人员的专职化、专业化，使之能更好地担当起宪法和法律赋予的监督重责。各专门委员会也应更多地增加各个行业有较高专业水平和丰富实践经验的专家，以增强对专业性问题的监督职能。

2．完善监督方式，实行全程监控

我国现行行政监督方式侧重于惩罚性的事后监督，对行政决策环节和行政执行过程缺乏必要的审查和制约，导致行政问责往往是在事故发生之后才有，错误已经显现，损害已经发生，带来补救措施的无力。因而，必须把监督的重点放在事前和事中两个环节上，使事后监督与事前、事中监督相互衔接，真正发挥监督的整体效能。

(三)打破部门利益

大部制改革的推行，将一部分机构进行了合并重组，打破了原有的利益格局，但新组建的部门又形成了新的利益团体并攫取利益。在不违反党纪国法的前提下，各部门有利则争、无利则退，一个很重要的原因便是部门关系没有完全理顺，给了夺利者前进或后退的空间。因此，进一步理顺部门关系是打破部门利益的重要途径之一。

1．理顺横向部门权责关系

在大部门的体制下，理顺政府部门之间的关系应当坚持权责一致、边界清晰的原则，合理配置各个部门的职责和权限，使每个部门都有各自相对独立的业务范围，尽量使一项事务或相近事务由一个部门负责为主，其他部门协调配合，实现职能的有机统一，解决职能交叉、多头管理、协调困难的问题。按照权责一致的原则，使一个部门承担的职责与权限相匹配，防止出现权责脱节问题。例如对于一些部门职责不落实、权责不一的问题，可在相互磨合基础上统筹解决，充分发挥大部门制的功能作用。在履行职责过程中，针对跨部门管理事项，由主管部门牵头负责、其他部门参与配合，如通过建立部际联席会议、定期协商、信息沟通共享等形式，建立协调配合机制，形成工作合力。

2．理顺上下部门关系

在我国条块结合的层级政府管理体制下，地方政府部门与上级政府部门之间存在着业务指导或领导关系。在大部制改革的背景下，各级政府之间的工作对口衔接势必出现更加复杂多样的局面。从近期看，除了重申上级部门不得干预下级部门的机构设置外，还应对各级部门关系进行总体规范，如通过法律法规等形式，明确哪些机构必须“一对一”地对口设置，上下左右看齐；除此之外的其他机构则可因地制宜设置，不必一一对口。从长远看，解决各级部门之间的工作衔接问题，还是应合理划分各级政府的职能分工，属于中央和地方的共同事务，才实行上下对口机构设置；完全属于地方自主管理的事务，自然由地方灵活设置，没有必要完全对口。比如目前各地设置的公共事业部门、城管部门、政务服务中心等纯属地方管理的事务，不是对口设置也不会影响政府效能。

(四)分离决策执行

政府机构之所以存在固化的部门利益并且有条件去攫取这些利益，是因为很多政府机构都集决策与执行职能为一体，自己制定政策的同时再自己执行政策，长此以往容易在政府内部形成利益共同体并为攫取利益创造了条件。因此，破除部门利益，必须使政府部门的决策权与执行权相分离。

分离决策权和执行权，最为重要的就是设立执行机构。执行机构一般隶属于政府部门或归政府部门管理，实行“适距控制”原则，具有较强的专业性和独立性，其采取类似私人企业的管理办法，其职能是执行政府制定的政策。执行机构的设立使政府部门决策与执行职能的分离实至名归，这样一方面可以使决策部门将主要精力全部放在宏观决策上，另一方面可以使各种执行性事务有专门的机构来承担，从而避免权力集中滋生部门利益。

参考文献

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