边疆史地

清代以来西北边疆内地化问题研究论纲

杨军民

摘要：清代以来，随着西北边疆地区经济社会的不断发展和咸同以来西北地区边疆危机的加剧，西北边疆地区内地化的趋势越来越明显，内地化程度也逐步加深。历史上西北边疆地区内地化进程，就是中原地区与边疆民族地区不断融合和交流的过程，是西北边疆地区经济与社会逐步发展的过程，也是中央政府不断加强西北边疆治理的过程。探讨历史上西北边疆民族地区内地化进程问题，是理解西北边疆地区少数民族的历史进程和中央政府对西北少数民族地区治理的切实需要。对这一问题的研究，有助于我们加深对西北边疆治理复杂性的认识，应该成为古代西北边疆治理问题研究中应该继续努力的方向。

关键词：西北边疆 内地化 甘新一体

引言

所谓内地化，是边疆民族地区在政治、经济、社会文化诸领域与内地省份逐步趋同和接近的趋势，内地化是国家政府在边疆地区实施的改造边疆、整合边疆，在边疆地区加强中央集权及国家统一的治理实践。内地化是一体化的前提，一体化是内地化的结果。边疆地区内地化研究就是要阐释边疆藩部地区如何从王朝藩篱转变为民族国家的行政单元的历史进程，以及这一进程的历史意义。

在西北边疆的演变过程中，历代中央王朝根据不同形势对边疆民族地区采取不同于内地的特殊政策，因地制宜因俗而治，实行特殊的军政管理制度。一旦条件成熟，则改变治理方式，推行与内地一体化的管理方式。以中华价值观宣传教育为突破口，以重农兴教为主要政策，以行省州县制度的落实为目的的内地化方式在边疆民族地区国家化过程中起了重要作用，促进了现代民族国家建构和民族意识的形成。特别是新疆建省，由边地而郡县，进一步推进了西北边疆的均质化过程，增强了西北边疆地方的国家属性，促进了多民族统一国家的巩固与发展，是近代民族国家建构的先声。

相比于西北边疆史研究的其他领域，关于西北边疆地区的内地化问题研究仍然是一个薄弱环节，相关论文仅有苏德、陈跃、陈征平的数篇文章，主要是关于晚清时期边疆地区内地化的历史动因、进程及效果等问题的通论性研究，特别是晚清时期新疆、台湾及东三省的建省问题，涉及整个边疆地区（包括东北、内外蒙古、西北新疆、西南川藏等地区）。中国社科院阿地力·艾尼博士的《清末边疆建省研究》是这一领域研究的通论之作。该书虽着眼于清末新疆、台湾建省及东三省改制，但是，边疆建省的本质实际上就是内地化，因此，可以视为以建省为视角的内地化研究。另外，北京大学王娟博士的《化边之困：20世纪上半期川边康区的政治社会与族群》，是这一问题研究的新锐之作。该书以历史学、社会学与人类学的视角与方法，从行政体制建设、身份改革与社会控制、移风易俗与人群分类等四个方面探讨了中国从传统王朝国家向现代民族国家的历史转型在边疆和民族问题上所遭遇的困境。该书作为边疆地区内地化与一体化问题的个案研究，以川边康区为着力点，多有新颖独到之处。但该书重点在于民国，对清代边疆地区的内地化进程仅作背景性铺陈，着力不够。同时，上述研究对于西北边疆地区的内地化研究仅注重新疆建省及与此相关问题，而对于整个西北边疆的内地化问题缺乏整体和宏观研究，关于清代西北边疆地区内地化问题的研究尚需大力推进。

西北边疆历史不仅涉及边界问题和民族问题，更因为西北边疆在历史上曾经遭到侵略势力和分裂势力的破坏，即使在今天仍然面临着分裂势力、恐怖势力和极端势力的威胁。因此，西北边疆史地研究被赋予了新的时代任务，即通过学术研究为国家治理西北边疆提供重要的参考和科学的建议。如果能以清代西北边疆经略史为背景，从西北边疆的拓展与巩固入手，以甘肃、新疆、青海等地区的内地化进程为重点，探究清代西北边疆政策、边疆军政建制特点，西北边疆地区内地化的背景、进程、政策机制、历史意义等问题，进而总结西北边疆内地化的经验和教训，服务于当前的边疆治理，必将对西北边疆研究的深化，起到一定的推动作用。

一 清代西北边疆内地化问题研究提纲

在清代西北边疆史的整体背景下，西北边疆内地化问题研究在其内在逻辑理路上，应当包括如下几个问题。应从西北边疆地区的传统军政管理制度开始，厘清内地化的制度前提；在清代边疆政策和边疆形势演变的大背景下，阐明西北边疆地区内地化的背景及动因；研究重点应当是西北边疆地区内地化的进程及内地化的政策机制，特别是以前研究中未清楚界定的内地化的政策机制。研究的目的是为当前西北边疆的稳定与发展提供学术支撑。

（一）清代西北边疆地区军政建制

内地化是边疆社会在经济社会发展与军政管理制度方面向内地逐步趋近的过程，因此，内地化问题研究的前提是厘清前内地化时期边疆地区的经济社会水平与军政管理制度。首先应从传统边疆地区的军政管理制度开始。从帝国治理的军政制度视角来看，清帝国疆域内的各类地区分三种类型，分别实行三种不同的行政制度。一种是实行督抚制的内地省份，以督抚为地方军政长官，代表中央政府实行直接治理；一种是实行军府制的东北及西北边疆地区，设置军府，以军府将军为地方最高军政首脑，实行半军事化的治理；一种是实行特殊行政制度的边疆少数民族聚居地区，如青海、西藏等地，实行中央政府监督，主要依靠地方僧俗首脑管理的间接治理模式，中央派出钦差大臣，代表中央政府，监督地方藩部王公、僧俗首脑进行间接统治。

西北边疆地区军政建制模式囊括了清帝国的所有军政建制形式。陕甘两省实行行省制，新疆实行军府制，而青海蒙藏地区则实行办事大臣制度。阐明这些军制建制的形成演变过程，并分析说明三种军政建制模式之间的区别与内在联系，可以为内地化背景研究提供依据。

（二）西北边疆地区内地化背景研究

西北边疆地区内地化的动力源于清廷在外交与内政两个维度上所面临的困局及希冀突破困局的努力。西北边疆地区内地化的背景有两个。其一是边疆地区经济社会的渐次发展。特别是随着屯垦移民的推进所引起的农业发展与人口增加，边疆地区在经济与社会发展水平上，与内地的差距逐渐缩小，边疆与内地的同质化趋势加强。其二是西北边疆地区内外危机的挑战。特别是进入19世纪以后，随着中亚地缘政治的变化，西北边疆地区的独立与稳定日益受到外部殖民势力的威胁，主要是俄英的挑战。为应对危机，加强西北边疆地区的社会稳定与国防安全，清廷决定在边疆地区推行内地化政策。

（三）西北边疆地区内地化政策机制

清廷在边疆地区推行内地化政策，有一套相对成熟的政策机制。以往研究在提及边疆地区内地化时，多为笼统的叙述与分析，集中于内地化的背景、进程及影响诸方面，而对于内地化政策机制的内涵则缺乏明确的界定。本文试图结合清代以来边疆地区的内地化实践，对清代内地化政策机制的概念及内涵做出明确界定。其一，行政建制上，撤销军府制，建立与内地划一的督抚州县制。其二，文化教育政策方面，推广以儒家思想为核心的中华文明在边疆地区的宣传教育，化殊俗为华风。推广科举教育体系，广兴义学，大建书院，增广科举学额与中额，加强文化认同和教育推广。其三，政治方面，调整满汉关系，改革任官制度，边疆地区兼用汉员。其四，开发边禁，允许内地民众进入边疆地区垦殖，推动边疆经济社会发展。以上四方面构成边疆地区内地化政策的基本内涵和政策架构，涉及经济发展、治理政策、军政架构、文化教育等四大领域。

（四）西北边疆地区内地化进程研究

纵观清代西北边疆地区内地化进程，分为以下三个阶段。雍正初年甘肃河西各卫所改设州县为第一阶段。雍正初年，康雍以来经营河西，以图进取新疆的战略初显成效，清廷在河西的统治逐渐稳固。长期移民屯田的结果，使得河西各地人口增加，经济社会均有所发展，实行内地化的条件基本具备。康熙初年，陕甘分治，甘肃建省。随着河西人口增加和社会经济发展，河西社会呈现出“生齿繁庶，不减内地”的状况。清廷遂于雍正初，改河西各卫所为州县，至雍正三年，甘肃率先完成内地化。乾隆中期平定西疆以后，清廷在乌鲁木齐以东地区的新疆地区实行州县制是为第二阶段。在开辟西域新疆以后，清政府在安西、哈密、巴里坤、乌鲁木齐等新疆东路地区设置内地化的道、府、州、县、提督、总兵等官职，置于督抚制下的陕甘总督管辖之下。而伊犁、叶儿羌、和阗等处，则建制将军、参赞大臣、办事大臣、领队大臣等军府建置。光绪初年新疆建省为第三阶段，新疆南北两路实行彻底的内地化政策。到清末新政时期（1907年），清廷最终裁撤伊犁将军并开始筹备青海蒙藏地区的内地化事宜，西北边疆地区的内地化最终完成。

（五）西北边疆地区内地化评价

清代因地制宜因俗而治的边疆政策与边疆政制在清代长时期内基本是成功的，这种政策与政制在保持帝国巩固与边疆稳定方面起了积极的作用。但是，近代以来，传统的帝国边疆安全受到来自帝国内外的双重挑战，特别是外部殖民势力的强力挑战。清廷为应对边疆危机，在边疆政策与政制被迫做出相应调整，以积极进取的内地化举措促进边疆地区的安全与发展。主要是在边疆推行内地化和一体化政策，新建新疆、台湾行省，并开始筹划青海蒙藏地区及东蒙地区行政体制，为建省做前期准备，甚至对西藏政制也做出了重大调整，裁撤驻藏帮办大臣，而以驻藏大臣领左、右参赞，左、右参赞分驻前后藏，并置委员于西藏各地，分理钱粮词讼，西藏政制几与内地行省无异。由此不难看出清廷在新政改革时期对边疆地区的“去边疆化”的政策取向和内地化的制度设计。

从实行因俗而治的间接统治到内地化的督抚制，表明了清政府在王朝危机和民族危机的双重压力下，加强边疆地区统治，挽救王朝危机，提高统治效能的主观愿望。从近代民族国家形成的角度来看，西北军政重心的西移和新疆地区的内地化进程无疑是有利于近代民族国家的形成的。在西北和东北边疆地区实行与内地划一的督抚制，不但有利于加强清王朝的统治，也有利于统一多民族国家凝聚力加强的民族利益，更有利于边疆地区的社会发展，推进了近代民族国家建构的历史进程和近代民族意识的形成。不管其动机如何，清王朝的这一举措符合近代中国历史发展趋势，其进步意义是不言而喻的。

二 西北边疆民族地区的内地化进程

历史上的中国边疆在形式上是由国家政权的统治中心区到域外的过渡地带，既具有独特之处，又与内地经济文化发展密切相连。历史上，西北边疆民族地区的发展问题和治理问题就紧密联系在一起。西北边疆民族地区历来为多民族聚居地区，其社会生活、思想文化、民俗宗教等与内地有较大差别。随着中原王朝控制能力的加强，中原往西北边疆地区的大规模移民、西北边疆地区经济社会的不断发展和西北地区边疆危机的加剧，西北边疆地区内地化的趋势越来越明显，内地化程度也逐步加深。历史上西北边疆地区内地化进程，就是中原地区与边疆民族地区不断融合和交流的过程，是西北边疆地区经济与社会逐步发展的过程，也是中央政府不断增强对西北边疆地区治理的过程。事实上，西北边疆地区在保持该地区独特发展方式的同时，其内地化程度越高，越有利于边疆地区的治理和国家安全。探讨历史上西北边疆民族地区内地化进程问题，是理解西北边疆地区在民族国家少数民族发展的历史进程和中央政府对西北少数民族地区治理的切实需要。

边疆危机是贯穿19世纪和20世纪上半叶中国历史进程的核心线索，也是内地化最深刻的历史背景和根本动力。清末，为应对边疆危机，清政府开始主动改变多元化的政治体制，开始在边疆地区推行以一体化为目的的内地化政策。1884年新疆建省；1885年台湾建省；1905年在川边“改土归流”; 1906年在西藏推行新政；1907年裁撤东北各军府，设立东三省，建置东三省总督。自秦汉实现大一统起，中央集权体制向中原以外的外层逐步拓展是一个不断持续的趋势。清末在边疆地区的内地化政策进程仍具有这一传统趋势的性质，但已体现了鲜明的时代特征，即具有现代民族国家建构的萌芽意义。其实质是要消除传统帝国差异化的行政体制和兼容性的治理结构，取消疆域内任何具有封建特质的政治实体的合法性，强化中央集权。

民国以后，北洋政府在原来内蒙古蒙旗地区和川边土司地区建立了绥远、察哈尔、热河和川边四个特别行政区。1928年，国民政府通过了新建察哈尔、热河、绥远、宁夏、青海、西康六行省的决议。至1929年，除西康省外，其他五个行省均告建立。西康则在1939年建省。这六个新建行省都处于原来王朝边疆地带，属于内地与藩部之间的过渡地带，属于少数民族聚居地区。相对于内外蒙古与西藏，它们较早进入中央政权的控制范围，与内地交往更为频繁，联系更紧密。相对于内地，这些区域具有不同的经济生活方式、社会组织结构和宗教文化体系。国民政府新设六个行省的目的非常明确：其一，在现代民族国家建构和加强中央集权的原则下，将国家力量更为彻底地推进到原来以封建形式存在的边疆地区，在统一国家内部建立同质化的国家治理体系，加强统治效能；其二，通过过渡地带的内地化，加强内地与外层边疆地区的经济文化联系。

（一）清代西北边疆政制

清帝国疆域内的各类地区分为三种类型，分别实行督抚制、军府制与特殊行政制度。

而西北边疆地区的政制是比较复杂的，囊括了帝国政制的所有形态。陕甘两行省实行内地化的督抚制，设置陕甘总督为最高军政长官；新疆实行军府制，以伊犁将军总统全疆军政事务；而青海蒙藏地区则实行特殊行政制度，即与驻藏大臣性质相同的办事大臣制度，设置西宁办事大臣，与陕甘总督共同管理青海蒙藏事务。

清廷于边疆地区实行特殊行政制度的原因是比较复杂的，主要有五点。第一，因俗而治是清代边疆政策的重要内容，而以藩部王公为依靠，在边疆地区实行间接治理是因俗而治的最好方式。第二，边疆地区具有重要的军事国防意义，实行军府制下的半军事化治理，可以更好地保证边疆安全。第三，边疆地区一般均为少数民族聚居区，军府制下的军事化治理方式可以加强边疆地区的军事力量，保证对少数民族离心力的控制。第四，边疆地区经济文化落后，人口稀少，相比于经济发达、人口众多的内地省份而言，事简而少，实行军府制的半军事化管理和间接治理可保证军政管理的效率。第五，这些特殊行政制度具有较强的制度兼容性，兼顾了帝国中央政府的正统地位和边疆民族地区之历史状况及现实民情，因而具有可行性。

这种在东北、蒙古、新疆等边疆地区实行的军府制下半军事化的直接治理方式和在青海、西藏等地推行的“因俗而治”的间接治理方式在有清一代的大部分时间内，被证明是有效的，保证了边疆地区的社会发展和边防安全。19世纪中叶以后，随着西方列强的侵略，边疆危机逐步加深，传统的边疆治理政策与模式已无法保证边疆地区的社会经济发展及边防安全，推动边疆地区的内地化，在边疆地区实行与内地划一的督抚制治理模式已经刻不容缓。

（二）西北边疆内地化推进的历史背景

清代因地制宜因俗而治的边疆政策与边疆政制在长时期内基本是成功的，这种政策与政制在保持帝国巩固和边疆稳定方面起了积极的历史作用。但是，近代以来，传统的帝国边疆政策与边疆政制受到来自帝国内外的双重挑战，特别是外部殖民势力的强力挑战。清廷为应对边疆危机，在边疆政策与边疆政制方面被迫做出相应调整，以积极进取的内地化举措促进边疆地区的安全与发展。

清代边疆战略大体分为三个阶段。自康熙朝至乾隆中期为第一阶段，这一时期，清廷边疆战略表现为积极进取的拓边固圉政策。正是在这一政策的驱动下，康雍乾诸帝在东北、西北、西南三个方向上相继打败了准噶尔部、俄国，并进兵缅甸与廓尔廓，其结果是开拓了西域新疆，粉碎了俄国对于中国东北及西北疆土的觊觎。第二阶段，自乾隆中期起，清政府的边疆战略趋向于保守，转向防内为主、防外为辅政策。晚清光宣时期为第三阶段。自光宣以来，在内外危机的压迫下，清廷不得不对其传统边疆政策做出适应性调整。其一便是在边疆推行内地化和一体化政策，先是于光绪中期，完成新疆和台湾建省。此后于新政时期（1901—1911），启动并逐步推进青海蒙藏地区及西藏等特殊行政区的改制。其二是开放对边地的封禁，主要是部分开放东北，允许移民垦殖，以固边防。自光绪中期起，在“御俄人、杜私垦、裕俸饷、益民生”的战略考量下，以开放封禁、移民垦荒为主要内容，对于东北禁地有条件地开放垦殖。

19世纪后期西北边疆地区的内地化进程是在复杂的内外环境下进行的。其一是中亚地缘政治环境的变化和西北新月形藩属体系的崩溃，随着俄国对中亚三大汗国的征服，原来作为中俄之间缓冲地带的西北新月形内各属国或被俄国征服，或已失去藩篱作用，中俄两国在中亚形成了直接对峙的局面。自鸦片战争以来，中俄之间之战略平衡逐渐被打破，俄国在中亚已占有优势，地缘政治形势对中国非常不利。其二，随着俄英两国在中亚大博弈的展开，新疆在清帝国国防安全体系中的战略地位大大提升。其三是同时面临海疆危机和陆疆危机，清政府在海疆尽失的不利局面下，必须保持西北陆疆安全。

（三）清代西北边疆地区内地化进程

从清代边疆地区社会发展的趋势与清廷的政策取向来看，清廷所属藩部地区内地化的趋势是明显的。其主要表现是，一方面是藩部向更外层的区域扩展，清廷直接管辖的藩部地区在持续扩大，另一方面是州县体制在藩部地区的延伸，加速了藩部地区的内地化进程。西北边疆地区的内地化进程大致分为三个阶段。以甘肃建省和河西各卫所改设州县为第一阶段；乾隆中期于新疆东路各地设府置县为第二阶段；光绪十年（1884年）新疆建省是第三阶段。

雍正初年河西各卫所改设州县为第一阶段。顺治初，甘肃河东各府州隶属于陕西布政使管理而属于陕西行省，河西各地实行军事化的卫所制度，甘肃巡抚直接民政管辖区域仅限河西各卫所。康熙初年，陕甘分治，自康熙五年至康熙八年，相继建置甘肃布政使司、按察使司，仅学务仍由陕西学政兼理，甘肃行省建制基本完善。雍正初年，顺康以来经营河西，以图进取新疆的战略初显成效，清廷在河西的统治逐渐稳固。长期移民屯田的结果，使得河西各地人口增加，经济社会均有所发展，实行内地化的条件基本具备。清廷遂于雍正二年，改河西各卫所为府州，实行内地化的行政建制。

乾隆中期平定西疆以后，在天山北路准噶尔故地实行屯垦戍边，建城设市，建立中原管理模式下的府县及城市村镇体系，使得西北边疆地区内地化、均质化程度大为提高。在乌鲁木齐以东地区的新疆地区实行内地化的州县制度是为第二阶段。开辟西域新疆以后，清政府在乌鲁木齐等新疆东路地区设置内地化的道、府、州、县、提督、总兵等官，置于督抚制下的陕甘总督管辖之下。而伊犁、叶儿羌、和阗等处，则建制将军、参赞大臣、办事大臣、领队大臣等军府建置，从而奠定了清代新疆的基本军政制度。光绪初年新疆建省为第三阶段，如果再下延到新政时期，考虑到清廷已废除东北的军府制，并开始筹备青海蒙藏地区的内地化事宜，那么，直至清末，清政府才彻底完成了除西藏之外的边疆地区的内地化。

同光时期，西北边疆受到沙皇俄国和浩罕的侵略，西北边疆丧失了大片领土，自19世纪60年代开始的边疆危机至70年代发展到高峰，内部回疆分裂势力和外部侵略势力相勾结，步步蚕食西北领土，在丧失巴尔喀什湖以东以南大部领土以后，清廷西北边疆线收缩到伊犁一线。为防患于未然，防止西北边疆危机进一步恶化，翰林院侍读学士恽毓鼎提出设立新陕总督驻新疆，辖新陕甘三省，另设甘肃巡抚，西北军政重心前移到乌鲁木齐。这一建议的实质是西北军政重心的进一步西移，以加强对新疆的控制，巩固西北国防。同时，这一建议也考虑到了彻底裁撤伊犁将军，消除军府制的影响，在新疆地区实行彻底的内地化督抚州县制政策，加速新疆的建设开发，以内地化促进边疆地区的巩固与发展。

三 余论：清代以来的“甘新一体”机制：基于内地化视角

清代雍乾以来，随着西域新疆的开辟和西北边防体系的建立，西北边疆帝国治理体系内甘肃与新疆两地区逐渐形成了制度化的密切联系，其主要表现是已经内地化的新疆东路地区归于甘肃行省建制而受陕甘总督管理；其次是陕甘总督深度参与新疆军政管理与西北边防事务；再次是陕甘总督和新疆军府将军、各级参赞大臣、办事大臣、领队大臣的满缺制及其甘新满缺制官员之间的常规化交流。这种制度化的联系可以称之为“甘新一体”机制。特别是乾隆中期平定新疆，建置伊犁将军以后，作为西北边备体系和边疆治理体系两大支柱的伊犁将军和陕甘总督之间已经建立了密不可分的关系，伊犁将军所辖之新疆与陕甘总督所辖之甘肃，特别是新疆东天山地带与河西走廊之间，实际上已经建立了一体化的军政联系，“甘新一体”格局逐渐形成。

“甘新一体”在制度设计与实践运作层面表现如下。其一，西北边防大臣的满缺制。为保证北部边疆安全，在北部边防体系的制度设计上，首先实行北部边防大臣的满缺制，以保证满洲民族对于西北边防事权的绝对控制。与北部边疆相邻而实行督抚制的几个重要行省，如山西、陕西、甘肃、青海也实行满缺制，作为北部边防大臣满缺制的辅助和补充。其二，通过陕甘总督与伊犁将军、乌鲁木齐都统、喀什噶尔参赞大臣之间的互任，巩固新疆各军府与陕甘总督之间的内部联系。其三，陕甘总督与新疆军府直接建立密切的人事关系和财政关系。新疆军府各级旗员，多由陕甘调补；新疆军府经费的核拨与奏销，须通过陕甘总督进行。其四，陕甘驻防绿营参与新疆驻防绿营的换防，密切陕甘总督与新疆军府的军事联系。其五，陕甘总督是新疆军事行动的主持者或参与者，雍乾以来的历次西疆军事行动，陕甘总督均是主要的参与者。

清廷在西北边防体系的构建上，之所以将陕甘总督作为其重要组成部分，让陕甘总督参与新疆军政事务，主要基于三个方面的考虑。

首先，从满蒙联盟掌握西北边防重权的角度出发，新疆军府各官缺皆为满洲缺和部分蒙古缺，再辅之以陕甘总督的满洲缺，就从政治军事上夯实了清政府的政治军事基础，保证了西北边防事权完全为满蒙所控制，并通过伊犁将军与陕甘总督的满缺制，保证满洲民族对西北边防核心事权的垄断。

其次，陕甘总督参与西北边疆事务也有军事地理和地缘政治上的便利条件。因为陕甘地区与新疆唇齿相依之军事地理，以陕甘总督所辖之陕甘广阔区域为西北边防之战略腹地，为西北塞防提供战略支撑。自乾隆中期平定天山南北两路之后，新疆与内地的关系日益紧密，陕甘与新疆既唇齿相依，指臂相连，无法分离，又肩背相通，安危相系，自成一体，组成一个完整的战略区域。从康熙以来历次对新疆的用兵来看，均以陕甘为根本和运输孔道。同时，甘肃也是经营新疆的基础，没有陕甘的支持和支撑，就无法保证新疆军事斗争的胜利。

最后，通过内地督抚制下的陕甘总督参与西北边防事务，以分新疆军府制下的将军、大臣之事权，以收以文制武之效，防止武将的跋扈专权和重兵集团对中央政府的威胁。

这一战略在新疆建省的讨论和决策中表现得最为明显。在新疆地区内地化过程中，围绕着建省问题，左宗棠和刘锦棠分别提出了各自的建省方案，争论的实质是如何处理新疆建省后西北边疆地区帝国治理体系内各部之关系，特别是新疆省与甘肃省的关系问题。刘锦棠主张新疆仍隶属于陕甘总督，而左宗棠则主张另设独立于陕甘军政建制体系的新疆巡抚。清廷考虑到西疆地区传统军政治理体系实践运作的历史经验和内外相制相维的政治原则，最终接受了刘锦棠的建议，新设甘肃巡抚而仍隶于陕甘总督，应当说这是一个具有深远战略眼光的正确决策。刘锦棠在《新疆各厅州县请归甘肃为一省折》中指出，其一，新疆省所建州县不过二十余处，难以自成一省；其二，甘新两省，地理毗邻，唇齿相依，应一体考虑；其三，新疆孤悬塞外，粮饷接济皆来自陕甘，若骤然分离，则新疆不免孤悬绝域，难以自存。刘锦棠所提甘新难分两省的三点原因，除第一条之外，其他两条确为老成谋国之论。其实，刘锦棠还有其更深层考虑而未便明言。自雍乾以来，随着西北军政建制调整的完成及陕甘总督的常设定制及伊犁将军的设立，陕甘总督在制度设计与实践运作上，已然深度介入新疆之军政管理与西北边防事务，甘新之间早已建立起密不可分的内在联系，政治、军事及经济诸领域渐成一体。若新疆脱离陕甘总督之管辖，自成一省，则陕甘督抚提镇等封疆大吏势必心生罅隙，对西北边防体系及西北军政管理体系之顺畅运作不利，值内忧外患之际，必须维持甘新之间已有之密切关系，如此方能巩固西北边防。