第一节 统筹城乡社会保障体系理论创新的必要性及可行性

一 统筹城乡社会保障体系理论创新的必要性

（一）社会保障理论的新发展

1．社会保障内涵的新发展

“社会保障”最早来源于美国1935年颁布的《社会保障法案》（Social Security Act）。随后这一概念为西方国家所接受，并被国际劳工组织采纳。国际劳工组织在1942年对社会保障的定义是：社会保障可以被解释为一个社会在出现规定的事件或在规定的情况下向其成员提供的保护，其目的是尽可能防止使收入丧失或收入锐减的意外发生；当意外确实发生时，尽可能提供医疗并对引起的经济后果提供财政保护；尽可能为遭受意外者身体康复和职业恢复提供便利。在2001年第八十九届国际劳工大会上，国际劳工组织重新阐明社会保障的概念：社会保障政策属于范围广泛的如基本社会服务投资、保护性劳动立法和维护劳工基本权利等社会政策的组成部分，并与之相互作用；目前社会保障措施包括社会救助方案、权益保障方案、社会保险以及公共和私人保险项目。

显然，最近20年来，国际社会定义的社会保障概念从内涵到外延都大大改变了。在内涵上，新的社会保障定义明确提出了社会保障是社会政策的组成部分，从而提出了一个新的课题——应该按照新的社会问题和新的社会政策来探索新的社会保障制度。在外延上，新的社会保障定义从更侧重于国家干预、个人抵御社会灾害或社会风险的手段、制度，演变为以政府为主导的社会各类主体组织起来保护全民的就业与劳动、基本收入的所有方案的集合。占据主导的社会保障制度从社会保险制度逐渐向着配合反贫困这一战略主体的社会救助制度演化，强调了基本社会服务保障在社会保障中的重要性。参与社会保障的社会主体大为增加，不仅有国家和政府，还有企业、家庭和当地的互助网络，民间社团和私营、供应的各类社会服务机构，国际组织和国际机构也成为21世纪社会保障的社会主体。

总之，21世纪社会保障体系的保障内容拓宽了，参与主体扩展，保障的方式出现多样化特征，社会保障概念的内涵与外延也被重新刷新。刷新了的社会保障体系具有哪些功能？能发挥怎样的作用呢？对于这个问题，各方的认识也出现了一些争议。但争论的焦点已不再是是否需要社会保障，而是我们到底需要什么样的社会保障。其实，社会保障从诞生之日起，就没有一个固定的模式。各国社会保障制度、体系与该国的政治、经济、文化等密切相关，同时也随着时间的推移发生着不断的变化。但它们有一个共同点，即国家在为社会保障提供便利条件、促进社会保障扩展其覆盖面和扶弱济困方面发挥着重要的作用。另外，所有的社会保障制度都应该符合某些基本的理念。例如：社会公平和公正的原则，反对社会歧视和排斥；效率原则，行政管理费用要尽可能降低；信任原则，公众对社会保障制度的信任程度，是制度成败的关键因素；等等。

因此，当前社会保障概念的新发展从某种程度上推动了我们对社会保障概念的新认识，也从基本的概念理念层次为统筹城乡社会保障体系构建的理论创新提供基本的理论支撑，这种支撑从某种层面上正是对于社会保障内涵新发展的回应。当前，包括中国在内的一些农业人口占有很大比例的发展中国家，正规的社会保障在农民或者非正规就业群体的局限性很大，它对低收入群体，尤其是农村贫困人口的影响很小。也就是说，以往我们认识的工业化时代实行的以社会保险制度为主体的社会保障体系对其影响是有限的。而且这种保障制度有限制性条件——绝大多数社会成员，在劳动力市场上要具有稳定的、固定的劳动收入来源。无疑对于中国这样的农业人口占较大比重的国家来说，这种彼时彼地的社会保障制度的影响是有限的。而贫困对于收入稳定的影响比暂时性、突发性时间的影响更高。“当依赖市场收入来维持福利水平这一点实际上并不存在时，代替收入的国家干预也自然成为问题了。”

在这样的背景下，当前我们对统筹城乡社会保障体系构建进行理论创新，必须借助当前社会保障概念的新发展，分析现有的机制——正规的、非正规的社会保障制度是怎样相互作用的，还要分析包括广大农民、农民工等非正规就业群体的社会保障问题。这也意味着，我们的研究和分析将超出工业国家社会保障概念所涵盖的范畴，而达至社会保障新概念所覆盖的范围。

2．世界社会保障理论的新发展

20世纪90年代以来，艾斯平·安德森的“三个世界”理论为社会保障制度的比较研究提供了重要的理论基础和分析范式。之后在很长的一段时间内，有关社会保障制度模式的比较研究都集中在对西方资本主义国家内部的社会保障制度模式的理论探讨和经验验证上，而较少关注西方之外的社会保障制度模式。其实，艾斯平·安德森的“三个世界”理论的提出，不仅扩展了社会保障制度的比较研究维度，而且使得跨文化的社会保障制度模式的比较成为了可能。因此，最近这十多年，学者们开始逐渐关注这一理论的分析工具或分析范式在非西方社会尤其是新兴发展中国家的应用。基于这样的一种导向，一些社会保障学者对东亚儒家模式的可能性进行了比较研究。这种比较研究的结果，无疑对原有“西方中心论”的社会保障制度模式的比较研究造成了极大的冲击，也对艾斯平·安德森的“三个世界”理论形成了极大的挑战。

实质上，对于东亚儒家社会保障制度模式的研究最早可以追溯到罗斯和西芮·托瑞所著的《福利国家：东方和西方》一书，但真正把以中国的儒家文化为核心的东亚社会保障制度模式作为一个独特的社会集群来研究，是近十年的事情。古德曼和彭在《东亚福利国家：四处游学、适应变化和国家建构》一书中较早提出了“东亚福利体制模式”的概念，随后黄在1997年的《超越欧洲福利体系：对于东亚福利体制模式的展望》一书中，也提出了“东亚福利范式类型”。这之后林卡以中国儒学文化为背景，将日本、中国内地、新加坡、香港作为统一的儒学文化群体来看待，提出了“儒家文化圈中的福利体制簇”，并指出家庭—家族的群体主义是东亚社会保障制度模式的规范基础，而福利权利的观念文化却难以在东亚福利模式中得到广泛的认同。其后，琼斯·芬勒也在《太平洋的挑战——儒家福利国家》一书中，提出了“儒学福利模式”这一范畴，从而进一步深化了对于东亚儒家社会保障制度模式的研究。她认为，东亚国家的社会保障制度模式具有不同于西方欧美社会保障模式的特征：这些体系带有浓厚的具有保守主义色彩的法团主义，却不具有西方式劳动的平等政治参与；采用辅助主义原则，却没有基督教主义的宗教背景；没有导致社会平等的社会团结理念，但也不采用自由主义的自由放任模式；注重家庭—家族主义的中心地位；等等。

东亚儒家社会保障制度模式的提出，使得人们研究的对象远远超越安德森“三个世界”的模式范围。“三个世界”的社会保障制度模式面临着学者们所提出的东亚儒家社会保障制度模式以及南欧社会保障制度模式、苏联和东欧的社会主义社会保障制度模式的挑战。这些社会保障制度模式的提出，无疑是对“三个世界”理论的进一步扩展。有些学者认为，包括东亚儒家模式在内的非西方文化的社会保障制度模式所涵盖的体系间相互差异性比“三个世界”的理论所涉及的各模式要大得多，因而这些模式的确立存在着是否成立的问题。但不论怎样，东亚儒家模式等非西方文化的社会保障制度模式的提出，本身就代表着从福利文化的角度来比较和分析东西方社会保障制度模式，以及对东亚儒家国家内部社会保障制度模式的一个新的视角，一个跨文化比较的视角。它在很大程度上影响了研究者针对东西方国家以及同一文化圈内的国家在文化传统与呈现要素等诸多方面的同质性与相似影响的研究和探讨。同时，由于对东亚儒家文化尤其是对中国传统社会保障制度模式的研究仍处于起步阶段，学者们在从各个角度来探寻以中国儒家文化为核心的东方保障制度模式的可能性，但目前研究者对于如何达成这一目的尚未取得共识。另外，以下这些研究工作尚待开展：对于东亚社会保障制度模式的哲学分析和诠释，探索东方社会保障制度模式的可能性问题；对东亚社会保障制度发展历史的分析，研究影响东亚国家社会保障制度发展的历史文化因素，规范其结构和性质；比较东西方国家社会保障制度模式的差异，并归纳这种差异的原因；如何以东亚儒家文化为依托，来明确国家、市场、家庭与个人四者之间的合作关系；等等。我们可以相信，随着东亚儒家社会保障制度模式研究的深入，在不远的将来完全可以构筑起具有适应东方福利文化的、具有自身本土特色的社会保障制度。这种制度模式具有与西方社会保障制度模式同等重要的地位，并且随着东西方之间的交流以及全球化的迅猛发展，将来东西方社会之间的社会保障制度模式的差异将呈逐步缩小之势，以达至一种中西融合下的社会保障制度模式。

（二）现实中国社会保障发展的需要

1．中国社会保障理论研究的“本土化”迷失

改革开放后，中国社会保障制度很大程度上是在学习西方社会保障制度模式的基础上进行体系构建的。从某种程度上来说，我国也是以制度改革的基础理论——西方社会保障理论作为指导，来改革中国社会保障制度模式的。中国社会保障理论研究始于20世纪80年代，在这之后的30年间，社会保障理论研究往往停留在对西方社会保障体制的描述和西方社会保障理论基础概念的介绍方面，而缺乏对理论本身进行深入的分析。例如在对西方福利体系的研究中，有学者批评目前在此方面的研究具有一些通病，即偏重西方福利国家现状的研究，缺少对其发展进程的阐释；偏重从经济学角度进行分析，缺乏跨学科、多角度的研究。在理论的实用中，一些研究者割裂理论观念与所产生的社会时代背景的联系，忽视该理论与其他各派理论的相互关系。由于对于这些概念所提出的背景、渊源和与其他各社会保障理论流派间的联系认识十分缺乏，使得一些研究者脱离其原背景来阐发这些范畴，或把这些理论从有利于自己论证的层面来证明自己的主张。另外，国内在进行社会保障理论研究中，经常将西方国家理论直接搬过来使用，而对于其前提假设不加审视。例如，与西方人相比，中国人的消费决策有较强的预防动机，并且存在着一定程度的利他动机（利他动机是中国传统文化所倡导的一种道德规范，最突出表现就是利亲属）和遗产动机，这与西方社会保障理论研究前提假设（人们在消费上是“近视的”，预防动机较小，没有利他动机和遗产动机等）是相背离的。对于社会保障理论研究与制度设计中的前提假设等问题，中国学者通常未加以认真分析，存而不论。

另外，西方社会保障理论研究是建立在严格意义上的社会保障基础之上的，这种社会保障是指由政府组织的、覆盖全体公民的保障。而中国现行社会保障制度是与就业紧密相连的社会保险制度，只有特定的就业人群才能享受这种保障。因此，西方社会保障理论研究没有涉及这种制度所产生的各种问题，尤其没有涉及这一制度对国有企业改革的影响，对于广大农村居民及农民工的影响。而国有企业改革、农村剩余劳动力向城市转移、城乡二元乃至三元的格局是当前中国经济社会改革非常重要的组成部分，研究中国问题时，将无法回避这些问题。再从社会保障相关经济主体行为分析来看，以往对中国社会保障制度的研究着重于分析制度本身，而对于具体制度下相关经济主体的行为则较少考虑。国外的社会保障理论也建立了相关数学模型，研究社会保障制度对人的行为的影响，这是值得我们借鉴的。但是，由于模型隐含的前提假设与中国的具体情况有所违背，而且这些前提是涉及模型最终结论的最重要的关键影响变量，这就决定了简单套用模型的极大危害性。在解释和解决中国问题时，我们需要对此进行修正。

因此，西方社会保障理论无法完全解释和解决中国具体的问题，只能借鉴，不能照搬。研究中国的社会保障问题，尤其是研究统筹城乡社会保障体系构建这一中国独特的问题时，我们必须立足中国的实际。我们可以利用其有关的研究结论，结合中国的具体情况，进行相应的修正，以解释中国的有关现象，解决中国的有关问题。也就是我们必须突破西方的研究思路，由立足于西方看中国，逐步转向立足于中国看中国，使社会保障理论的本土性得到一定程度的重视。

2．中国城乡社会保障发展的“困境”

现行中国的社会保障体系极其复杂，即便是专业人士也不一定完全清楚。其中一个重要原因，就是现行社会保障体制下社会保障制度的“身份化”，而这种身份的分层化是非常复杂的。任何人都要按身份，是工人、农民、军人还是国家公务员、事业单位职员，是什么工人——是在国有企业还是私营企业单位工作，是在机关事业单位还是在国家机关工作，来认定他的保障方式、覆盖范围、保障水平、缴费水平和享受待遇。由于用工制度改革，每个单位大量使用临时工、合同工、非调档的干部，致使职员和工人群体中都出现了各类不同的身份。即使在同一机构内部，由于身份不同，养老、医疗、失业、住房、教育等各项社会保障的范围、标准也存在极大的差异。从本质上来说，这些现象都是抹杀个体差异的传统国家保障与基于个人差异的社会保障理念的集中反映。社会保障制度虽然改变了，但它所存在的前提——保障对象身份无一能够实现变革。因此，当前我们进行统筹城乡社会保障体系的理论创新，必须破除这些外在的客观制度环境强加给统筹城乡社会保障体系的各种束缚。

工业化时代的国际社会保障立足于保障那个时代的最主要的劳动力——劳工阶层。而在21世纪，保障的对象势必随着信息社会的劳动人口结构的变迁，向着全社会全体居民的保障进行扩展，这必然导致资源的筹措问题更为突出。因此支撑传统社会保障的财政基础——具有相对稳定工作的劳动力大军正在瓦解中，非正规就业和弹性就业成为各国就业岗位增加的主要来源。由固定单位代扣代缴的社会保险资源不断减少，大多数国家的社会保障基金出现了入不敷出的困境。中国社会保障制度改革以来，尽管保障范围比计划经济时代有所扩大，但是其保障资源减少的困境也日益凸显。一方面是几千万下岗失业人员退出了缴费队伍，社会保障不仅要为他们的今天付费，还要为他们的明天筹款；另一方面农村每年超过千万的剩余劳动力向城市流动，形成农民工阶层和非正规的就业群体，这部分虽然今天没有缴款，但无疑未来要为他们付费。此外，养老、医疗、事业、工伤的社会保险散见在各个组织实施操作，各个组织群体自保自家的人，各收各的钱，管理成本实在太高。因此，要解决当前统筹城乡社会保障的资金筹措问题，就需要破除传统思维定式的理论范式的束缚，实现理论的创新。

中国社会保障体系陷入上述一系列的困境，与制度设立之初所采纳的社会保障理论有着莫大的关系。当时很多人都认为我们国家经济社会发展比较落后，要赶上西方发达国家，除先进技术要从西方引进以外，制度模式也要从西方引进，而且要尽快全盘模仿西方，先搬过来然后再消化吸收。结果，我们以自己的思维理解和模仿西方发达国家20世纪的社会保障经验，而没有看到当时所引进西方社会保障制度体系理论的时代适应性，也没有认真研究当时我们国家现实的国情——二元经济社会结构。当时，我国简单套用西方发达国家的社会保障理论，来构建完整的、高水平的城镇企业职工社会养老保险制度，结果这项计划完成得越好，城乡之间的差距越大，社会公平的程度也越低，公共效果显然越不利。因此，要真正解决中国当前最大的问题——二元经济社会的格局，实现统筹城乡的覆盖全民的社会保障体系的构建，就必须对中国社会各个层面所发生和发展的各类社会保障制度的实际运作过程进行深入细致的调查和研究，以实现统筹城乡社会保障构建的理论创新，为建立真正解决中国社会保障制度体系构建过程中产生的问题奠定理论基础。

二 统筹城乡社会保障体系理论创新的可行性

（一）社会保障理念的转型：从“效率”到“公平”

改革开放初期，基于对过去计划经济时代的历史反思及对日新月异的国际发展形势的深刻认识，效率优先的发展价值观成为整个社会的共识。经济建设成为全党、全国工作的中心，经济增长成为压倒一切的大事，人们的价值观念也发生了很大的变化，从原先的“贫穷光荣”演变为“致富光荣”，效率优先、力争上游的发展价值观念越来越有市场。这时期，国家的政策指导思想也坚持以效率优先：在分配领域，实行“各尽所能，按劳取酬”的分配制度；在生产领域，实行“公有制为主体的多种所有制共同发展”的经济制度，以使得全民、集体、私营、外资等多种所有制相互竞争，提升效率。在“效率优先”的发展价值观主导下，中国经济发展突飞猛进，综合国力日益提高。

在社会保障领域，“效率优先”的发展价值观也对其具有深远的影响。社会保障制度基本意旨的“公平”价值观念不再被肯定，而是认为只有在效率优先的前提之下，公平才可以被兼顾，“平均主义”“大锅饭”“铁饭碗”等均被砸烂，曾经被当作优越性的“社会主义全民福利”的发展蓝图逐渐为人们所淡忘，“社会保障不是免费的午餐”成为改革时代最为流行的观念。所有这些，均表明社会保障的价值取向与经济政策、主流的发展价值观念日益相背离也日益相混同。因此，在社会保障制度改革的初期，在一些人看来就是将政府的责任降低到最低点，而将个人的责任放大到最高点。

虽然改革开放以来，中国的经济发展迅速，但社会发展严重滞后，出现了经济与社会“一腿长、一腿短”的问题。这主要是由于长期以来，我们在“效率优先”上确实用功较多，而在“兼顾公平”上却做得很不够，片面地强调效率而公平却被严重忽视。正是由于这些偏差，我国在推动经济效率提高的同时，也出现了社会公平的缺失，主要表现为收入分配的两极分化现象进一步加剧。当前我国的基尼系数已超过了国际公认的0.4的警戒线，而且还有进一步上升的趋势。也正是在这样的背景下，党和政府自1998年以来实施“两个确保”，确立最低生活保障制度；各项社会保险制度覆盖面迅速扩展，这可以视为中国已经走过了矫枉过正的时代，社会保障应有的追求公平的价值取向开始重新得到回归。

在党的十六届三中全会上，胡锦涛同志代表党中央正式提出科学发展观，标志着“公平优先”的发展价值观的福利文化正式确立。科学发展观的主要内容包括“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。坚持以人为本是科学发展观的核心。其中的“以人为本”尤其表现了“公平优先”的发展价值理念。首先，“以人为本”的“人”不是少数人而是绝大多数人，既包括富人也包括穷人，既包括强势群体也包括弱势群体，每个公民都有平等的生存权、平等的经济参与权和相对公平的发展权。其次，“以人为本”体现了人人共享、普遍受益的公平价值的发展观念，即每个成员的基本生存、发展条件都能得到保证，其生活水准和发展能力随着社会发展不断得以提升。最后，“以人为本”的公平发展理念从社会整体上应体现为整体协调、和谐发展。

而社会保障制度则是政府树立和落实科学发展观的操作化手段。众所周知，社会保障制度旨在满足社会需求、解决社会问题、协调社会关系、促进社会公平。作为政府干预社会生活、弥补市场缺陷的手段，社会保障制度自诞生之日起，就一直致力于社会公正、公平、以人为本的核心价值观的实现。改革开放初期，我国社会发展滞后的直接原因就在于社会保障的价值观念导向，即对计划经济时代“公平优先”价值观念的矫枉过正。因此，从这个意义上说，以科学发展观为指导的社会保障所具有的深刻“公平”的价值观就显得具有特别的意义，这也标志着福利文化的价值观中关注困难群体的取向会更突出，社会发展，其中包括对弱势群体、困难群体权益的保护必将被置于更加重要的地位，相应的社会政策将会陆续出台和实施。基于此，有学者提出，中国正在走向社会政策的时代。以“公平优先”的社会保障理念的转型无疑为统筹城乡社会保障理论的创新奠定了理论指导的可行性。

（二）社会保障制度的学习：从“照搬”到“创新”

在中国人文社会科学研究的道路上，很多学科的建设都是借用西方现有的概念、理论和方法来进行的，“中国任何一个现象都只能在别人的概念框架中获得解释”。这样一种局面的产生，很大程度上是由于“西方中心主义”的强势文化对中国文化的极大影响，中国学者极力学习先进文化的迫切心情所致。以社会学为例，直到现在，中国社会学界仍处于“大部分社会学知识（包括概念、理论和方法）都源自西方……人们无法断定在何种程度上这些知识与中国和其他非西方社会相关或可用”的状况之中。中国社会保障理论的研究与中国当前社会学颇类似。特别是在理论发展的初期阶段，中国社会保障的研究大多都是对西方社会保障相关理论的介绍与翻译，介绍与翻译国外的社会保障理论与政策成为近二十年来中国社会保障界的一个重要方面。这些研究从最初的社会保障相关基本概念的普及逐步向研究专题扩展。这方面的主要著作有《西方福利经济学述评》（厉以宁等，1984）、《西欧社会保障制度》（李琮，1987）、《福利的解析——来自欧美的启示》（周弘，1998）等。这些相关文献著作的出版，不仅为国内理论工作者了解国外的社会保障理论与政策实践开启了窗口，而且亦为国内学者的研究提供了资料。但是，不少学者只是简单移植国外的相关理论，但对于理论与现实的契合性却视而不见，形成了国际社会保障政策及制度的单纯概念、标准、程序、方法的纯知识理论体系。我们对于这些理论体系的规则、内涵还没有真正弄清，就急于进行制度设计，于是出现了类似社会养老保险空账运行等不少政策性决策失误。

“橘生于淮南之为橘，生于淮北则为枳。”社会保障理论具有很强的环境依赖性，特别是西方社会保障理论产生于当时、当地的西方制度环境与中国此时、此地的制度环境具有极大的差异。只有根植于中国具体的政治经济环境和社会人文环境之中的社会保障理论，才能解决自己的问题与矛盾，才具有极强的生命力。由于环境的不可复制性，因此国外的理论和制度只能参考，不能照搬。现代社会保障制度作为一种伴随近代工业文明的发展而逐步确立的制度安排，其产生、演进和发展离不开一定的人类历史文化背景的设定。可喜的是自20世纪90年代以来，中国社会保障学界的一些学者已经意识到这一问题，开始逐渐突破以西方社会保障理论为准则的立场，由立足于西方看中国，逐步转化为立足于中国看中国。正如我国学者柏杰所指出的，对于社会保障理论研究与制度设计中的文化因素影响，西方学者并未涉及。而由于中西文化的差异，西方社会保障理论研究的假设前提往往与中国文化传统相背离。因此，研究社会保障理论，设计社会保障制度与政策，不能忽视文化方面因素的影响。我国对中国自身社会保障理论问题的研究逐渐增多，如《社会保险制度分析引论》（林义，1997）、《论中国特色的社会保障道路》（郑功成，1997）、《基础整合的社会保障体系》（景天魁，2001）等。显然，当前中国社会保障理论正在从“照搬”转向“创造”，中国社会保障的研究已经起步，其研究方向也正在从单纯的制度架构的设计扩展到理论、理念的探讨，并正在进入一个更为广泛的理论视野和更为深入的分析层次之中。这样一种理论研究的转向，无疑为统筹城乡社会保障理论创新奠定了研究范式的可行性基础。

（三）社会保障技术的变革：从“移植”到“调适”

很多时候，一项制度所蕴含的理念的抽象程度越高，往往越有广泛的适应性。但同时理论抽象的程度过高，其实践的指导性就很难把握。在中国，社会保障体系的构架和定型的理论化与意识形态以及价值观联系密切，理论化的目标过于侧重取得意识形态的支持，往往会偏离社会保障体系本身的理论价值，狭隘了其理论适应的广泛性，造成社会保障体系构建实践的理论指导不够。可喜的是，在越来越多的社会保障体系统筹的案例中，我们看到了显著的理论突破，如作为我国改革开放的试验区，深圳市学习国外比较成熟的做法，结合深圳市外来人口在城市人口比重较大的实际情况，率先将外来农民工与本地市民的社会福利进行了统筹，进行了基本公共服务均等化的尝试。这些就是统筹城乡社会保障理论的重大飞跃。

制度最终获得效力要有法律规定的保障。只有把一项制度用法律规定下来才是制度获得认可的标志，但这并非制度简单移植过程的结果。在中国社会保障制度实践中，如果没有法制化的观念约束，统筹城乡社会保障创新过程中一系列对体制边缘的突破就很容易偏离改革的初衷，走向人民所期待的制度创新的反面。当前，统筹城乡社会保障体系构建过程的开放性和透明度正在逐步提高，参与主体也不断增加。除掌握社会保障制度构建许可权的治理者外，有更多的相关利益主体也参与了进来。而对于那些技术层面上的制度，其改革的过程更为公开，所受意识形态的约束更少。另外，通过中央直接颁布的一系列社会保障的法律法规来推行社会保障体系改革的方式，也是实现统筹城乡社会保障体系构建的有效改革方式。权威性能减少社会保障制度构架过程中出现的不必要问题；而在实践阶段，中央部门的“表率”作用常常是推动统筹城乡社会保障制度被广泛实践的强劲动力。当前在成渝地区进行的统筹城乡改革的试验，在某种程度上正是中央政府在地方产生一种“表率”和“带头”的示范效应，其试验的成功经验无疑将会强力推动统筹城乡的社会保障体系在全国的构建。在后发展的现代国家，中央政府的强力推动是经济高速发展的一个重要方面。然而绝对的权力会滋生绝对的腐败，因此在中央推动社会保障制度改革的过程中也少不了法律的约束。只有将主体、客体和改革的全过程都放到法律的约束中去，才能使社会保障制度的改革更加稳定。

制度必须被实践才能发挥功能，同时实践是检验移植制度是否符合接纳地情况的唯一途径，是制度改进的最重要方式。实践必须是普遍的，应尽量为所有相关主体所接受，对利益的调整和重新分配应注重公平的原则。有学者总结中国社会保障制度改革的轨迹，将其归纳为“地方试点，积累经验，逐步完善，全面推广”，这一制度轨迹和中国“摸着石头过河”的渐进式改革之路一脉相承。众所周知，任何一项改革都充满各种可预见的与不可预见的风险，会受到既得利益者的重重阻挠，需要逐步探索。同时，由于我国人口的规模大，区域发展不平衡，各地情况难以整合，所以同一制度的实践在时间、内容以及强度等方面不可能一刀切，从而造成了同一制度在不同地方遭遇不同的命运，因此，唯有发挥地方主动性、能动性才能将适合本地的改革创新之路开拓出来。所以说，各地政府的社会保障制度改革实践在不同方向上以及不同条件下可结合本地情况进行试点，这样可以把风险控制到最小，增加改革的预见性、稳定性和可控性。

当制度成为利益相关者普遍接受的价值乃至为社会所承认时，才真正实现了制度的本土化，并具有了理论的权威。我国各地政府的社会保障制度创新实践想要上升为全国性的城乡统筹的社会保障制度创新，如果没有内化的统筹理念化过程来使城乡统筹的社会保障制度安排成为普遍承认的行为准则，则其统筹的社保制度执行和监督的成本难以想象。统筹城乡的社会保障体系构建的理论创新从突破到被人们接受是漫长的过程，各级政府之间要重视当前城乡分割的社会保障制度改革的传承性、连续性。这并不是对社会保障体系改革的约束，而是继承了社会保障制度改革的精神。