导读

银行业危机在欧债危机中引发越来越多的关注，本文作者认为现有关于银行业联盟的讨论中没有辨识欧元区还是欧盟的差别，同时建立银行业联盟的条件实际上已经具备。

欧元区和欧盟的银行业联盟

文 Jacopo Carmassi, Carmine Di Noia, Stefano Micossi编译 黄懿杰

建立共同的银行业联盟（banking union）的议题很可能出现在2012年6月底的欧盟峰会的日程之上。然而，关于这一话题的辩论，似乎已经陷入了混乱之中，特别是在对待存款保险的特征和任务时更是如此。同样，银行业联盟的必要条件已经存在于现存或等待批准的法律之中的事实也常常被忽略。更重要的是，许多必需的步骤只要经过普通的立法过程即可完成。

首先，有必要区分处理系统性的信心危机的需求——这单单是欧元区的问题；以及在整体环境较好时防止单个银行危机溢出和扩散，最小化纳税人损失的机制——这是整个欧盟应该关心的问题。现在大多数关于存款保险和银行清算基金（Bank Resolution Fund）的辩论指后一种。存款保险或清算机制在中期可能对信心重建有所帮助，然而它们不可能有足够资源来制止蔓延的银行挤兑。更重要的是，“利用扩展的保险覆盖范围来稳定金融系统，却缺乏应对现存危机的合适制度、政治和财政条件”将会产生道德风险问题。短期内金融稳定则是充当最终贷款人的中央银行的任务。

先来谈一下整体环境较好时的情况，我们一直清楚一个稳定和运作良好的银行内部市场需要一个欧盟范围内的存款保险、危机处理机制以及监管机制。然而，在这些领域内保留国家特权的意愿放缓了在这一方向的进程，现在的危机则使得上述三个议题都在加速进行。

回到存款保险上，Directive 94/19/EC，修订的Directive 2009/14/EC，以及现在由欧盟理事会和欧洲议会考虑的新指令（基于欧盟委员会2010年的提议）已经协调好存款保险的标准（10万欧元），同时将要求所有国家的系统事前准备相应基金，这将由参与保险的银行基于资产风险进行支付。欧盟委员会曾进一步要求每个国家的存款保险机制资金在10年（欧洲议会将其延长为15年）内达到所有保险存款的1.5%。该目标资金水平被欧洲议会所支持，但理事会中的成员国更希望将其降低为0.5%。最近由金融稳定委员会发起的调查显示，大多数欧盟成员国已经遵从欧盟委员会的提议，然而保险基金的规模还非常小，甚至低于各成员国能接受的目标水平（0.5%）。

另外还有一个附加条款，即国家担保基金可以在特定情境下，在自愿的基础上互相借贷，以应对突如其来的资金短缺。欧盟委员会希望这一条款成为法律义务，但欧洲议会和理事会并不同意。这一条款并不足以应对一个大型跨国银行出现巨额损失的资金需求。一个足以应对的解决方案可能需要一个涵盖欧盟所有跨国银行的存款保险机制。

对于危机防范、管理和清算的问题，欧盟委员会在2012年6月6日的提议显示，欧洲正朝着一个能够减低系统性银行危机，同时最小化纳税人损失的有效框架迈进。在这一框架中，只会有一个涵盖危机防范、管理（包括早期干预）和清算的行政程序；所有国家不得不将处理危机的权力授予一个有法定资格的国家级机构。为了加强管理危机以及股东规避过度风险的动机，委员会还构想要求银行必须将一定比例的资本转为可转换公司债券，这种债券可以随管理机构的意愿转换为公司证券。

这一提议同样要求每一个成员国设立一个国家清算基金（National Resolution Fund），由事前基于风险的费用提供资金，并在极端情况下允许事后增资。在Directive 94/19/EC约束下的成员国目标资金规模必须在10年内最少达到国内所有银行存款的1%。原则上说，这些资金不应该被用来弥补正在清算的银行的损失，或者为清算后可能出现的新银行提供资本。广泛地说，委员会的提议为各国的监管者和清算机构采取纠正措施留下了太多自主性，更需要做的是在欧盟层面上设定强制性纠正措施，以迫使监管者在银行资本减弱至事先确定的门槛值时进行干预并采取相关措施。

另外一个超国家的要素是每个国家的基金在需要时有义务向其他国家的类似机构提供资金，总额可以达到基金规模的一半。这一提议毫不意外地被各个成员国所强烈反对，因为其产生了“交互”的风险，这在缺乏统一的中央监管时是很难被接受的。另一个困难是巴塞尔协议中设定不同国家的资本金存在巨大差异，这种情况在巴塞尔协议III和最新的CRR/CRD Ⅳ下只会恶化。更糟的是，当存在存款保险制度后，欧盟层面上没有针对跨国银行清算的法律条款，而另一方面所需的权力和资源却都很充沛。

缺乏中央监管以及强制性的监管措施是这一提议的主要疏漏。现在，必须首先在欧盟层面的权力机构上做一个决定：这些权力应该集中于欧央行（ECB），还是欧洲银行管理局（EBA）？是否需要考虑所有可能情形，以创造一个涵盖所有金融活动、满足所有横向目标（例如宏观稳定、微观稳定、透明度及市场完整性）的综合监管系统？

不管上述决定如何，好消息是在Treaty Art. 127.6下，欧盟理事会已经有实施第一个解决方案（即在ECB中集中监管）的法定权力；第二个解决方案（在EBA中集中监管）也可以基于已经授予EBA复合仲裁权力，通过普通的立法过程予以实现。无论选择哪条道路，集中监管可以只限于在跨国银行，从而在合适的协调安排下充分利用现存的国家监管系统。

危机管理则是一个完全不同的问题，仅仅与欧元区有关。现在的环境下对于欧元区的特殊性在于这是一场由相互纠缠的主权债务和银行业危机而催生的信心危机，这是货币联盟错误设计的结果：欧元区的成员国共享一种货币，但不能利用它来缓解主权债务，在流动性或信心冲击下为银行系统提供流动性。的确，虽然ECB可以进行干预并提供无限的流动性，但它却缺乏一个统一的财政安排，以分担其干预的风险——正如欧央行行长德拉吉（Mario Draghi）所重申的，在最近的欧央行理事会月度会议后，虽然欧元区经济活动降温，但仍决定维持利率不变。

为欧央行的干预行为提供充足财政基础的合适机制很显然非欧洲稳定机制（ESM）莫属：虽然由ECB来为流动性短缺提供暂时的纾缓，但只有各成员国政府才能调动所需资源对陷入麻烦的银行进行资产重组，当然这要在合适的条件下进行——然而迄今为止还没有出现能够修复金融市场信心，并且令人满意、能够持续下去的制度安排。为了拯救希腊的银行系统，并防止将危机蔓延至西班牙所需要遵循的步骤以及需要采取的特定措施在一些研究中有很好的阐释。需要再一次强调的是政府和央行之间冒险政策的游戏所带来的灾难性后果，这已经使我们越来越接近欧元区崩溃的边缘。

 

本文原题为“Banking union in the Eurozone and the EU”, 2012年6月13日发表在VOXEU网站。作者Jacopo Carmassi为沃顿金融机构中心（Wharton Financial Institutions Center）研究员；Carmine Di Noia为意大利智库Assonime副主任；Stefano Micossi为Assonime主任。