导读

欧元区危机及随后的政策回应，表明“各方都支持欧元区治理”的神话破灭，也让欧盟中的欧元区成员与非欧元区成员之间的关系面临挑战。在危机冲击下，欧元政策体制的缺点暴露无遗。随着弥补之策不断展开，欧盟面临的新挑战也纷至沓来。本文主要讨论欧盟/欧元区关系的治理。

繁难的欧洲重建

文 Jean Pisani-Ferry, André Sapir, Guntram B. Wolff 编译 冯维江

被称为EMU1.0版的治理模型基于三个假设：第一，除了提供欧洲单一市场之外，经济货币联盟（EMU）的任务只限于将货币政策委托给共同的中央银行，并且避免过度的预算赤字；第二，注重以规则为基础的危机预防，并不涉及危机管理方面的内容；第三，所有欧盟国家最终都会加入EMU。

经过危机的检验，人们认识到1.0版的EMU的治理尚显不足，特别是在应对当前货币联盟之中更为紧密的经济、金融、财政关联以及溢出方面，治理水平还需要进一步提升，方能让货币联盟更具可持续性。具体而言，达成了三方面的共识。第一，2009年以后EMU的决策已不限于强化预算纪律，还包括创建危机管理与解决机制，在提升竞争力及其决定因素、解决宏观经济不平衡、维护金融稳定等领域采取措施，逐步建立比危机之前更具灵活性的欧元治理结构等。进一步的建议还涉及财政预算、银行监管、公共债务管理、政治联盟等问题。这些进展让以前泾渭分明的欧元区管理和欧盟管理的界限变得模糊。第二，对单个国家来说加入单一货币区需要的条件比最初设想更加严格。尽管欧盟27国中除2国之外都正式承诺加入欧元区，但各方一致认为，在最终固定汇率之前必须满足一系列经济上的先决条件。由此造成欧盟内部欧元区成员与非欧元区成员共存的状态比预计要长。第三，欧元集团作为事实上的执行机构的作用越来越大。

此外还有两个因素，让欧盟与欧元区治理之间关系的讨论变得困难。一是近期不会加入欧元区的国家和想要加入欧元区的国家的态度并不一样。前者竭力避免欧元区政策溢出效应给欧盟其他非欧元区成员的冲击，而后者希望自己加入更高一体化水平的欧元区时，门槛不要越来越高。二是两类国家在法律上、经济上、政治上很不一样，即便是欧元区的17个成员国，差异也非常之大，由此对一体化也有不同的诉求。界定欧盟/欧元区关系的所有规则都是全部成员一起来决定，所以很难确立一项基本的规则，满足所有国家对欧盟/欧元区关系的期待和要求。

迄今为止，欧盟是以一种务实的方法来对待复杂性。即维持原先的治理模式不变，在此基础上根据新情况增加新的治理机制。例如在欧元区层面增加了欧洲稳定机制，在欧盟层面引入了“欧洲半年期”经济政策协调机制，以及一些特定安排，如“欧元附加条款”、《稳定、协调和治理条约》等。

其后果是，欧盟的决策机制变得越来越复杂和难以管理，欧盟的欧元区成员和非欧元区成员也都为无法有效治理而忧心忡忡。欧元区成员担心强化欧元的倡议遭到掣肘，而非欧元区成员则担心，在那些与其休戚相关的重大议题上，它们的声音被事实上边缘化。

危机之前，欧元区治理与欧盟治理的区分是清楚的。欧盟财长会在欧盟经济决策中扮演中心角色。尽管欧元区财长可以就一些问题展开更深的讨论，但正式的决策只能由欧盟财长会作出。危机之中，情况发生了变化。目前，欧盟法律、制度与政治的现实具备下述特点：（1）欧元区成员与非欧元区成员之间的法律、制度和政策差异越来越大；（2）欧洲治理层面对欧元区成员和非欧元区成员的区分越来越模糊，完全有可能出现这样的局面：欧元区首脑会上，有一些非欧元区国家的首脑参加会议，但同时若干欧元区国家首脑却被排除在外；（3）治理的高度复杂性和不清晰性；（4）国家主权与欧元区超国家主权的紧张关系加剧。

欧洲的治理有三种可能结果：一是出现“双速欧盟”，欧元区国家间实现了包括财政规则、银行监管整合在内的高度一体化；二是碎片化的欧盟，即便欧元区内部各国也参差不齐；三是出现根据需要变化的多层次治理安排（variable geometry），这些安排不以欧元区的范围为限。第三种结果有可能向第一种或第二种转变。

为了让欧洲治理卓有成效，应当用下列五项目标来指导治理工作。第一，跳出《里斯本条约》的窠臼，为欧元区内更深度的一体化留足政策空间。第二，维护欧盟27国的完整性，保留其基本的治理安排。第三，在实施共同规则时确保公平。第四，确保欧盟中有意成为欧元区成员的国家，在确定欧元区核心原则和规则时拥有发言权。第五，通过根据需要变化的多层次制度安排的实践，在明确法律、责任与效率的需求上保持平衡。

 

本文原名为“The messy rebuilding of Europe”。作者分别是Bruegel主任、高级研究员和副主任，本文于2012年3月刊于Bruegel网站。