第一章 问题的提出和研究的框架

第一节 研究的问题

一 提出研究问题的背景

（一）经济增长中耕地可持续利用的核心问题

耕地资源的保护和利用是一个古老的话题，在不同时期和不同地区有不同内容，与社会的经济增长速度、发展水平和方式相联系。其中：技术是长期的影响因素，通过技术创新提高资源使用效率而实现有效利用；而在特定经济社会发展阶段，制度和政策因素会发挥更重要性的作用，成为可持续利用的关键。

自新中国成立以来，在不同的经济社会发展阶段，耕地资源保护和利用中的核心问题不同。自新中国成立到改革开放初期，核心问题是“增加耕地面积”“改造中低产田”“提高粮食总产量和亩产量”；自改革开放到20世纪90年代末期，核心问题是“提高耕地生产率”“调整和优化耕地利用结构”“提高单位耕地面积的总产出”；这些问题都集中在耕地资源属性方面内容的实现。自21世纪特别是2005年以来，“经济增长中耕地资源的利用”中增加了一个新的核心问题，即耕地“占用”和“土地流转”。耕地的资产价值具备了实现的途径，当代农村居民面临着主动或者被动获得“耕地资产”价值的选择。2010年起，耕地的生态价值开始成为新的关注点。

（二）经济增长的背景

过去15年，中国经济年均增长9.6%。按市场汇率计算，人均GDP从1995年的600美元跃升到2010年的约4000美元。根据美国宾夕法尼亚大学佩恩表的购买力平价数据，中国的人均GDP在1985~2010年期间由3000美元提高到10000美元。

城市化成为中国经济实现持续增长的主要动力之一。在这一进程中，土地升值带来的级差地租收益直接影响到不同的利益集团，耕地保护政策直接参与到中国宏观经济调控之中，承担起推动经济增长和社会发展的重任。

（三）耕地保护与粮食安全的关系

在不同学者之间、学者和政策制定者之间，对耕地保护和粮食安全的关系存在不同的看法。

国土资源部部长在2008年6月25日第18个全国“土地日”讲话中指出：在我们这个拥有十几亿人口的发展中大国，粮食安全和耕地保护始终是第一位的大问题。“手中有粮，心中不慌。”粮食问题事关全局，牵一发而动全身。“坚守18亿亩耕地红线，是党和人民赋予国土资源部门的法定职责，也是地方各级政府和有关部门的共同责任。”我国对耕地实行最严格的保护政策，并确定了到2020年要保持18亿亩耕地的目标。尽管我国实行了最严格的耕地保护政策，采取冻结审批、严查、垂直管理、建立土地督察制度等多项措施，但耕地面积减少速度仍然很快，远远超出土地利用规划面积。1996年第二轮全国土地利用总体规划曾确定，2010年的耕地面积保有量19.2亿亩，但实际结果是，2005年全国耕地面积锐减至18.31亿亩，2007年再减至18.26亿亩，超出原定规划0.94亿亩，比1996年的19.51亿亩净减少了12454.95万亩，累计减少率为6.38%。人均耕地面积从1.59亩下降到1.38亩，减少了13.21%。同时，耕地的质量也在下降，在2007年度建设占用的耕地中，减少的耕地当中有灌溉设施的高达2/3，可补充的耕地当中有灌溉设施的只占1/3。

20世纪90年代中期以来，中国理论界对农地资源的损失信息日益关注，大量的研究讨论了中国农地的生产能力和粮食安全问题。一般的结论认为中国现阶段的粮食生产受土地非农化的影响不大，而受生产技术、设施的投入和自然灾害的控制等因素的影响更大 (姚洋，1998；黄季焜，2003)。也有一部分研究尝试从建设用地增加或者建设占用耕地的增加对经济增长的贡献方面进行讨论 (陈江龙等，2004)。是否要将更多的农地资源转变为建设用地，来保障经济的稳定增长，还是限制农地资源转变为建设用地，来保护人类社会最基本的生命线？这是一场到目前为止还没有停止的争论 (曲福田，2010)。

天则经济研究所的报告提出 (2009)：将粮食安全与耕地保护绝对地对应起来，或者说将耕地保护的主要原因归诸粮食安全，无疑是错误的，甚至是极为有害的——因为它会阻碍对真实原因的探索和认识。耕地保护如果限定在耕地维保、耕地节约或耕地的有效利用方面，则完全赞同；而在现实的舆论和政策规定中，耕地保护显然是特定于耕地数量的严格控制的，以至把18亿亩作为“一条不可逾越的红线”。这种意义上的“耕地保护”及其与粮食安全的绝对“捆绑”，则是作者欲加否定和批判的。该报告指出：市场经济的核心含义是“替代”。作为农业要素之一的耕地，尽管存在某种稀缺性，但在一定程度上也可被其他要素投入所替代。

二 研究的问题

本书研究的核心问题是经济增长中的耕地资源可持续利用。“经济增长中”的观测变量包括宏观层面的政策因素、GDP水平、工业化、城市化、农业现代化和城乡统筹以及村级层面的社会、经济、政治因素。“耕地资源可持续利用”则以耕地作为农用地的保有和有效利用为核心，具体到可测量的指标是耕地数量的变化率、农作物播种面积的变化率和粮食作物的变化率。针对该问题可从以下三个方面展开分析。

第一，耕地资源保护与政策的问题，即经济增长中的耕地保护政策对耕地可持续利用作用的研究。为了保护耕地资源，各国均出台一些政策和措施。本书将利用收集到的数据和资料对国外的政策和做法进行概括，对我国的耕地保护和管理政策进行梳理和评价。

第二，耕地资源保护与经济增长的问题，即经济增长与耕地变化的关系问题，包括两个方面：①随着工业化、城镇化进程的加快，耕地面积呈现出减少的趋势，且在经济增长的不同阶段耕地减少的速度和诱因不同。本书将利用跨国数据和省级数据进行相关项目的实证检验。②城乡统筹问题，即在我国经济增长过程中，在保护和利用耕地“资源属性”的同时，耕地的“资产属性”在一些地区的城乡统筹中发挥着作用。本书试图通过实地调查案例，进一步探索这一问题。

第三，耕地资源的可持续利用问题。耕地资源的可持续利用标准该如何判断？影响耕地资源可持续利用的因素有哪些？本书将利用来自村庄的调查数据探索发展耕地资源可持续性方法，分析影响耕地资源可持续性的因素。