第二节 改革开放以来我国耕地保护政策的变化

一 耕地管理政策萌芽阶段：1978~1985年

1978年中共十一届三中全会的召开，掀开了中国改革开放的序幕，中国经济增长从此驶入了快车道，经济实力不断增强。由于中国的改革首先从农村开始，在此期间农业生产得到了较快发展，如1978~1985年，中国农业总产值从1397.00亿元增长到3619.49亿元，粮食总产量从30477万吨增长到37911万吨 (全国人均粮食占有量则从317公斤/人提高到358公斤/人)。

随着经济发展以及温饱问题的初步解决，各项建设有计划地展开，一批大中型工程项目陆续开建，农民建房和乡镇企业也逐步兴起。所有这些不可避免地要占用耕地，导致其间全国耕地净减少了330万公顷，年均净减少47.14万公顷。

（一）政策发展脉络

为了确保粮食生产的资源基础，中央政府多次强调保护耕地。1978年《政府工作报告》提出要通过开荒促使耕地面积逐年增加。1981年《政府工作报告》认为“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”应是我们的国策，并要求基本建设和农村建房不能乱占、滥用耕地。

1982年中央1号文件将保护耕地视为与控制人口一样重要的国策，并要求严格控制各类建设占地；该年《政府工作报告》还将滥占耕地建房看成当时农村中必须刹住的一股歪风。1983年中央1号文件在将“耕地减少”列为当时农村一大隐患的同时，明确提出要“严格控制占用耕地建房”和“爱惜每一寸耕地”。为落实中央政府的要求，相关部门陆续颁布了一些有助于耕地保护的法规、规章，但数量并不多，如1982年颁布的《国家建设征用土地条例》也涵盖了耕地保护内容。

（二）耕地政策主要特点

这一时期恰值改革开放初期，计划经济色彩仍较浓，加之粮食生产形势总体向好和发展经济愿望强烈，耕地管理政策呈现如下特点。

一是该政策难以协调粮食安全与结构调整。确保粮食安全是农业工作的重中之重，但通过结构调整发展多种经营从而提高农民收入的要求同样非常迫切，耕地保护政策苦于协调粮食安全和调整农业结构的关系。1981~1983年《政府工作报告》和1982~1983年中央1号文件都要求在不放松粮食生产的同时发展多种经营，但1984~1985年高调推动农业结构调整则在一定程度上弱化了耕地管理的重要性。

二是耕地管理政策总体上服从建设保障需要。随着经济发展，各类建设用地需求突增，加上粮食生产形势总体上向消除粮食安全压力的方向发展，保证国家建设用地需求常以牺牲耕地为代价。如1982年颁布的《国家建设征用土地条例》虽然也提出保护耕地的要求，但该条例设立的原则之一就是要“保证国家建设必需的土地”。

三是政策散见于相关文件和报告。虽然这一时期各用地部门往往基于局部利益而夸大用地需求并造成耕地浪费，但由于没有专门的土地管理机构，也少有专门的法律、法规，有关耕地保护要求散见于相关文件和报告中，使得耕地保护缺乏具体的法律和政策依据。

四是实施措施稍有提及但不具体。耕地管理政策多以行政命令贯彻，虽也提到了其他措施，如1983年中央1号文件提出“做好规划”、1984年中央1号文件提出“对农民向土地的投资应予合理补偿”等，但多停留于概念而缺少具体配套措施。

二 耕地管理政策制定起步阶段：1986~1997年

1986~1997年，中国国内生产总值从10275.18亿元增长到78973.03亿元，年均增长率高达20.08%。其间我国农业发展同样总体上保持快速发展的势头，农业总产值从4013.01亿元增长到23788.40亿元，粮食总产量从39151万吨增长到49417万吨，并于1996年首次突破5亿吨 (50454万吨) 大关，全国人均粮食占有量从364公斤/人提高到411公斤/人。

随着我国经济增长速度进一步加快，城镇、基础设施、农村等各项建设全面铺开，加上农业结构调整等政策的实施，我国耕地流失速度仍然较快，其间全国耕地面积净减少310.38万公顷，年均净减少34.49万公顷。

（一）政策发展脉络

由于当时耕地资源的过快减少，1986年中央1号文件要求有关部门尽快制定有关控制非农建设占用耕地的条例，同年“中发7号文件”第一次提出“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策”的政策号召条例，该年通过的《土地管理法》则对建设用地审批流程和毁坏耕地处罚条例等做了详细规定。国家土地管理局在1987~1988年还参与发布了《关于在农业结构调整中严格控制占用耕地的联合通知》等文件。

1990年《政府工作报告》在强调严格执行建设用地计划和建设用地审批的同时，提出建设占用耕地要承担开发土地义务的要求。1992~1993年国务院相继发布了《关于严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知》等文件。1994年国务院发布了《基本农田保护条例》，随后四年的《政府工作报告》都强调要建立健全基本农田保护制度。1996年6月全国土地管理厅局长会议首次提出“实现耕地总量动态平衡”这一观点。而为了增强威慑性和改善管理效果，1997年有关部门第一次设立了“破坏耕地罪”“非法批地罪”“非法转让土地罪”，同年中共中央、国务院颁布了“中发11号文件”，后者直接致使国家土地管理局发布了《冻结非农业建设项目占用耕地规定》。

（二）政策的主要特点

这一时期我国正处于从计划经济向市场经济过渡阶段，加上经济快速发展带来旺盛的用地需求，耕地管理政策呈现如下特点。

一是耕地管理政策受到比较利益的极大冲击。1987年因农业结构调整减少耕地55.6万公顷，虽然这一情形在随后几年有所改观，但很快出现反弹。农业结构调整成为1987~1995年间耕地减少的最主要因素，合计减少耕地352.40万公顷，占其间耕地减少总量的62.04%。

二是耕地管理政策的实施过度倚重行政手段。虽然1986年《土地管理法》明确了乱占、滥用和破坏耕地等行为属于违法，但1997年之前一直缺乏定罪标准而且执法实施困难。1986年“中发7号文件”首次提出要“运用经济手段”，同年颁布的《土地管理法》也规定对一些行为罚款，但一直缺乏合理标准而且执行不力。法律和经济手段的缺位，使得落实耕地管理政策只能更多地凭借行政手段。

三是耕地管理政策虽陆续制定但系统性不强。1986年国家土地管理局成立后，我国开始有了加强耕地保护的专门机构、专业队伍和统一体制。自此以后，我国从宏观和微观方面对如何制定耕地保护政策进行了初步探讨，这一时期陆续有相关的耕地保护政策出台。例如，提出建立以保护耕地为核心的土地利用规划管理制度，建立以计划指标控制非农建设占用耕地的建设用地计划管理制度，建立有助于政府部门控制建设项目占用耕地的建设用地审批管理制度，建立推动耕地补充的土地开发复垦管理制度，建立对耕地精华部分进行特殊保护的基本农田保护制度等。但总体看来，这一时期的耕地保护政策缺乏系统性，常常是“头痛医头，脚痛医脚”的临时应急行为。1986年《土地管理法》和1991年《土地管理法实施条例》没有用单独章节阐述耕地保护，而相关内容散见于其他章节，也说明当时缺乏对耕地保护的系统思考。

四是耕地管理政策与其他政策存在协调难度。1986年《土地管理法》没有从根本上揭示耕地保护与经济社会发展的关系，虽然要求“切实保护耕地”，但同时强调要“适应社会主义现代化建设需要”。在保障建设方面，政策间的不协调同样非常明显。例如，建设部等部委1991年发布的《建设项目选址规划管理办法》就未将保护耕地政策作为建设项目规划选址的主要依据。

三 耕地管理政策体系初建期：1998~2003年

1998~2003年，中国国内生产总值从84402.28亿元增长到135822.76亿元，年均增长率达到9.48%。在此期间，虽然农业总产值从24541.86亿元增长到了29691.80亿元，但粮食生产总体上呈下滑态势，总产量从51230万吨剧减到2003年的43070万吨，全国人均粮食占有量也从411公斤/人下降到333公斤/人，2003年因而成为20世纪90年代以来粮食生产的最低谷。与粮食生产出现滑坡相反，其他方面则总体上呈现强劲发展态势。

这一阶段，我国的重化工业比重不断提高、城镇化快速发展、经济增长速度超预期等多方面因素共同推高的用地需求给耕地保护施加了强大压力，我国又进入一个耕地快速流失期，其间全国耕地净减少了662.25万公顷，年均净减少了110.37万公顷。同时，在这一阶段，耕地保护政策不断出台，各种保护手段日益多样化。

（一）政策发展脉络

1998年中央办公厅和国务院办公厅联合发布《关于继续冻结非农业建设项目占用耕地的通知》，新成立的国土资源部也接着发出《关于坚决贯彻执行中央继续冻结非农业建设项目占用耕地决策的通知》。同年新修订的《土地管理法》首次以立法形式确认了“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”，并有专门章节对耕地特殊保护进行规定。为落实新修订的《土地管理法》，该年国务院修订了《土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》，国土资源部仅在1999年一年就独自或参与发布了多项相关文件，如《关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》等。

2000~2003年，国土资源部陆续颁布了许多文件，以进一步落实耕地保护要求，如《关于加大补充耕地工作力度确保实现耕地占补平衡的通知》等。为了协调耕地保护与其他政策关系，国土资源部先后颁发了《关于搞好农用地管理促进农业生产结构调整工作的通知》等文件，对于破坏耕地保护行为也颁布了针对性文件，如2003年的《关于严禁非农业建设违法占用基本农田的通知》等。

（二）政策的主要特点

这一时期我国尚处在市场经济体制初步建立阶段，但配套制度建设的滞后性导致这一时期耕地利用仍然较为混乱，耕地管理政策呈现如下特点。

一是耕地管理政策体系得到了初步构建。1998年成立的国土资源部设立了耕地保护等职能部门，开始统一管理耕地管理问题，也为构建耕地管理政策体系奠定了体制基础。1998年修订了《土地管理法》并随后颁布了配套政策，标志着我国初步构建了耕地管理政策体系框架。

二是耕地管理政策服从国家重大战略。1998年《土地管理法》反映了土地资源保护和利用必须与经济社会发展相协调，而且必须兼顾眼前利益和长远利益、兼顾局部利益和整体利益。这就要求耕地管理政策必须服从国家重大战略，事实上也正是如此。例如，1998~2003年我国生态退耕政策的实施导致耕地减少了557.56万公顷，占其间耕地减少了总量的63.50%。

三是耕地管理政策实施手段日趋多样化。行政命令在这一时期还是加强耕地保护所倚重的手段，但其他手段也在不断被引入。经济手段上，1998年《土地管理法》对征地补偿安置做出了有利的规定，1999年《闲置土地处置办法》首次提出征收土地闲置费等；法律手段上，1997年修改后的《刑法》第一次设立破坏耕地罪等条款，1998年《土地管理法》给了保护耕地应有的法律地位；技术手段也被引入，如2003年国土资源部发布了《农用地分等规程》等行业标准。

四是耕地管理政策被地方政府严重曲解。由于有关部门认为耕地保护阻碍了地方经济发展，耕地管理政策在地方上的执行往往被阻碍。例如，基本农田不仅在划定时“划劣不划优，划远不划近”的现象普遍，农田的数量保护也几乎成为空谈，2003年大检查结果显示，全国基本农田面积较第二轮土地利用总体规划纲要下达指标净减少261.26万公顷。

四 耕地管理政策体系完善期：2004年以后

各方面研究表明，我国自2004年以后处在“经济高速增长通道”的“爬坡”阶段，而这种较快发展势头仍可能持续较长一段时间。

根据国际经验，这段时期由于来自各方面的土地利用需求非常旺盛，耕地保护往往面临前所未有的压力。中国同样如此，随着工业化的迅猛发展、城镇化的快速推进、新农村建设的全面展开、基础设施建设的蓬勃发展、消费结构的调整升级，以及改善生态环境质量的诉求增加等，我国土地供需矛盾日趋尖锐，耕地保护的压力与日俱增。但随着科学发展观的贯彻落实，我国采取了较为切实有效的耕地保护措施，总体上遏制了耕地过快减少的势头。2004~2007年我国耕地因生态退耕、农业结构调整、建设占用和灾害损毁减少了383.01万公顷，但同时通过开发整理复垦和农业结构调整增加耕地217.30万公顷，增减相抵净减少165.71万公顷，相当于年均净减少41.43万公顷。

（一）政策发展脉络

2004年中央1号文件明确提出“各级政府要切实落实最严格的耕地保护制度”，同年《政府工作报告》强调要依法加强耕地管理和加快征地改革，国务院还做出了市场经济条件下有益于耕地保护的规定。为落实中央政府的要求，国土资源部发布了《用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法》等配套文件。2005年中央1号文件要求“坚决实行最严格的耕地保护制度，切实提高耕地质量”，该年《政府工作报告》要求“严格保护耕地特别是基本农田”，国务院还颁布了《省级政府耕地保护责任目标考核办法》。国土资源部则先后颁布了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》等文件。

2006年中央1号文件在耕地占用税、土地出让金、新增建设用地有偿使用费征缴和使用方面做出了有利的规定，同年《政府工作报告》仍高调要求“切实保护耕地特别是基本农田”。国土资源部先后发布了《耕地占补平衡考核办法》等。而对当年及之后耕地保护都将产生深远影响的是该年国务院颁发的《关于加强土地调控有关问题的通知》。2007中央1号文件要求“强化和落实耕地保护责任制”，并继续强调提高耕地质量。同年《政府工作报告》则发出“一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线”的最强音。2008年中央1号文件和《政府工作报告》同样强调“坚持最严格的耕地保护制度，特别是加强基本农田保护”。而为了缓解耕地管理压力，国务院颁布了《关于完善退耕还林政策的通知》等，国土资源部也颁布了《实际耕地与新增建设用地面积确定办法》等文件。

（二）政策的主要特点

在我国经济社会发展的重要战略机遇期，耕地保护遭遇了与日俱增的压力，但也面临着前所未有的机遇，这一时期我国耕地管理政策呈现如下特点。

一是耕地管理政策被赋予了参与宏观调控的使命。2003年国务院首次将土地作为宏观调控手段，作为土地政策主体的耕地管理政策也被赋予了参与宏观调控的使命。为切实把好各项建设的土地供应“闸门”，需要科学编制和严格实施土地利用总体规划和年度用地计划，还需要严格和规范建设用地预审和审批管理，而所有这些都无一例外地贯彻了耕地保护原则。

二是耕地管理政策的科学内涵在不断深化。随着对耕地质量建设认识的提升和提高耕地综合生产能力的需要，这一时期对实施“沃土工程”提出了明确要求；建设占用耕地表土剥离再利用在这一时期真正落实，“移土培肥”在三峡库区得到了实践。加强耕地的生态管护也成为这一时期耕地管理政策的主要内涵之一，不仅要求切实防治耕地污染，还要支持重点生态工程和巩固生态建设成果。

三是耕地管理政策与相关政策的互动加强。这一时期耕地管理政策与相关政策互动显著增强。例如，农业结构调整在重新定义后也在向有利于耕地保护方向发展；有关新增建设用地土地有偿使用费、土地出让金、耕地占用税的征缴标准和使用方向的适时调整，体现了税费政策和耕地管理政策的联动；在环境政策方面，中国政府也及时调整和完善了退耕还林政策。

四是耕地管理政策的实施手段在不断完善。中国政府正在耕地保护方面更多地运用经济手段，如提高了新增建设用地土地有偿使用费征收标准，并将之专项用于基本农田建设和保护等。在行政手段方面，2005年颁布的《省级政府耕地保护责任目标考核办法》要求省级人民政府对耕地保有量和基本农田保护面积负责。法律手段也在不断强化，如2006年9月最高人民法院将非法转让倒卖土地使用权、非法占用耕地和非法批准征用占用土地三类涉土地犯罪列为八类依法严惩的涉农犯罪之一。在技术手段方面，包括遥感监测和信息技术在内的现代技术的发展，使新时期耕地管理工作建立在及时、准确的数据之上。

从上述耕地管理制度和保护政策的演变过程中可以看出以下特点：一是我国的耕地管理制度体制格局是从分管向统管过渡；二是管理的手段与措施更加严格；三是政策和法规体系日趋完善；四是耕地管理的政策目标从为保障粮食安全而强调关注耕地的数量保护 (提出了要用世界上最严格的耕地保护政策来保障耕地的总体平衡) 到坚持可持续发展观来强调注重对耕地质量的保护。