序

政策延续还是替代：一个特殊的政策发展过程

王思斌

北京大学社会学系

我国是世界上最大的发展中国家，也是农村人口规模最大的国家，面对现代国家建设的目标和市场化改革、人口老龄化的现实风险，农村居民的社会养老保险制度建设成为政府的一项重要任务。

1991年，国务院决定由民政部负责开展建立农村社会养老保险制度的试点，1995年国务院办公厅转发《民政部关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》，要求“高度重视对农村养老保险基金的管理和监督，积极稳妥地推进这项工作”。然而到1999年，国务院叫停了民政部大力推进的农村社会养老保险（以下简称老农保）制度试点。2009年，国务院决定开展新型农村社会养老保险（以下简称新农保）试点，并成立了新农保试点工作领导小组，由人力资源和社会保障部作为新农保工作的行政主管部门。经过3年多的努力，到2012年，新农保从无到有、从局部试点到制度全覆盖，成为我国参保人数最多、受益面最大的基本养老保险制度。几乎是面对同一个群体（农村居民）的政策，前后历时20年，中间经历了停顿和重启，有什么重要因素可以来解释这一过程呢？新农保对老农保来说是一种政策延续还是政策替代？这是一个很有学术价值和实际价值的问题。

1995年老农保对政策的设计和宣称是：逐步建立农村社会养老保险制度，是建立健全农村社会保险体系的重要措施，对深化农村改革、保障农民利益、解除农民后顾之忧和落实计划生育基本国策、促进农村经济发展和社会稳定，都具有深远意义。筹资办法是个人按经济能力确定缴费数额、集体视经济状况适当补助、国家给予政策扶持。该项工作由民政部门主抓主管。这项工作在初期遇到的问题是：一些地区政策推行难度大；有些地方没有制定有关法规，管理还不够规范；少数地方出现了挪用保险基金的问题。据说后者也是当时国务院叫停老农保的主要原因。

2009年新农保的政策宣称是：建立新农保制度是深入贯彻落实科学发展观、加快建设覆盖城乡居民社会保障体系的重大决策，是应对国际金融危机、扩大国内消费需求的重大举措，是逐步缩小城乡差距、改变城乡二元结构、推进基本公共服务均等化的重要基础性工程，是实现广大农村居民老有所养、促进家庭和谐、增加农民收入的重大惠民政策。其基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”；筹资原则是个人（家庭）、集体、政府合理分担责任，权利与义务相对应；制度实施是政府主导和农民自愿相结合，引导农村居民普遍参保。2013年国务院新型农村和城镇居民社会养老保险试点工作领导小组在对这项工作的总结中提到的问题是：中青年群体参保积极性不高，个人缴费水平过低，基层公共服务能力总体不足，相关制度衔接还不到位，基金管理层次低，保值增值压力大，等等。

在介绍了上述基本情况后，我们会发现，老农保和新农保在政策目标上基本上是一致的，都是要保障农村居民的养老，所不同的是对当时中央关于经济社会发展方针的表述；筹资原则在表述上是一致的，即个人缴费、集体补贴、政府支持。在政策实践上，个人缴费是相同的，集体补贴也基本相同（即集体基本没有提供补贴），政府支持是不同的——老农保对参保农民的“国家政策扶持”是空的，新农保则实实在在地支付了基础养老金。但正如书中所示，老农保和新农保的参数结构很类似，在技术层面完全可以将老农保的“政策扶持”转变为实际的“财政支持”，即“基础养老金”完全可以贴在老农保既有的“个人账户”上面，完善老农保即可，因此从效率的角度来说不需要另起炉灶重设新农保。那么新农保相对老农保来说“新”在哪里，或者说“新”的含义是什么？

郑文换从制度分析的视角，用“资源结构”的概念去解析我国农村社会养老保险制度的形成过程，进行了有益的探索。在她的研究中，资源结构被定义为试点模式下职能部委和基层地方政府之间的结构化关系加上资金资源形成的结构关系，即政策推行的“条”与具体实施政策的“块”，以及资金等资源三者形成的不同类型的结构。应该说，这抓住了问题的实质，其分析也是比较深入的。

“资源结构”概念的提出和使用是这项研究的理论贡献之一。我们知道，无论在社会政策研究中还是在社会学研究中，都会遇到资源问题，但是，社会学和社会政策分析都没有对“资源”进行基本的理论建构。社会网络分析运用了这一概念，但没有将其适用范围加以拓展；吉登斯的理论涉及资源问题，但是比较空泛。所以，“资源”概念好像不是社会学、社会政策理论的组成部分，至少它是被边缘化的。然而在现实的学术研究中，资源分析的应用面又是很广的。正是在这种意义上，郑文换对“资源结构”概念的使用在理论上是有新意和一定贡献的。或许这一贡献还体现为对学术研究的启示：资源在社会政策和社会学中是值得进一步研究的亚领域。

就这本书研究的主题来说，我还想提出可以进一步思考的问题：为什么我国会有老农保和新农保呢？这反映了我国社会政策领域什么样的本质特征？这种“中国特色”的社会保障制度的实践过程能为社会政策理论的建构提供什么启发？相信郑文换的著作能启发读者对这些问题的思考。

郑文换是一位有执着追求的、勤奋的、有独立思考精神的年轻学者。我作为她的博士论文指导教师，对她的治学精神表示赞赏。现在，她将自己的博士论文做了补充和完善，并正式出版，我认为这对推动学术研究是一件有意义的事，也期望读者能从该书中得到启发。