1.1 农民土地权益的范畴

土地权益是土地经济利益在法律上的表现形式。“土地权益是众多权益中与土地相关的一种，是在现行土地制度下，国家、集体和农民对土地所享有的产权和通过行使这些土地产权所获得的货币、实物及其他附属收益。”农民土地权益是农民最根本的利益；农民土地利益的实现，依赖于国家对土地制度的安排，同时也离不开对农民依法享有的其他权利的支持和保障。

1.1.1 农民的界定

农民自古就是国家建设的重要力量。在不同的时期，“农民”的含义不同。今天，“农民”一词的含义几经变迁，逐渐摆脱了贬义的色彩，终于成为一类国家主人的代名词。不过在我国，农民的含义仍显示出较强的身份性特征。而且“农民”并非一个法律意义上的概念，法律词典中根本找不到这个词语。应该从何种角度对农民进行界定，应当保护哪些农民的土地权益，这些问题在实践中还存在较大的分歧和混乱，这成为今天农民土地权益保护的原始障碍。

古语中农民为职业之指代，《谷梁传·成公元年》中有“古者有四民。有士民，有商民，有农民，有工民”的记载。范宁对此注之：“农民，播殖耕稼者。”北齐颜之推《颜氏家训·勉学》中也有“人生在世，会当有业，农民则计量耕稼”的记载。不过，在我国封建社会时期，农民没有或只有少量的土地，其对地主有不同程度的人身依附关系，虽不像农奴一样可以被抵押和买卖，但是遭受地主阶级残酷的经济剥削和政治压迫，可见农民的身份属性强于其职业属性。而“民”字义训为瞑、为盲、为冥，都含有恶意。

今天，我国官方及正式文件资料中提到“农民”和“农民问题”的时候并不会带有倾向性，而且一些学者对农民已经逐渐脱离身份的限制而从职业特点的角度进行认识。“国内工具书上对农民的概念有以下几种解释：一是直接从事农业生产的劳动者。在社会主义社会主要是指集体农民。二是在农村长期从事农业生产的劳动者。三是个人或集体占有部分生产资料，从事农业劳动为主的人。”在我国，法律意义上对农民的界定直接体现在《户籍法》和《户籍登记条例》中。根据法律规定，户籍属性被划分为农业户口和非农业户口，农民是户籍为农业户口的居民。很明显，我国以法律的形式确认了农民的身份属性，与职业无关。可以说，“户籍制度是 ‘农民’成为一种身份符号象征的根源”。无论你从事何种职业，在中国，只要你的户口是“农业户口”，就意味着你是农民。也正是基于此，很多放弃农业生产进入城市或开办企业的农民，往往被冠之以“农民工”或“农民企业家”之称谓，身份色彩不言而喻。甚至在民间，“农民”一词多少带有贬义，有时甚至是骂人之语。

由此可见，在我国，农民这一群体始终与身份保持着紧密的联系并且处于一个劣势的地位。与城乡二元结构相适应的户籍制度、福利制度、社会保障制度等都直观地反映了农民身份对人的束缚。进城务工的农民，也并不能摆脱身份的种种限制。有学者甚至尖锐地指出：“农民背井离乡是农业严重凋落后无法生存的被迫选择，外出打工其实是唯一出路……其实无论进城与否，他们处于社会最底层的地位都不会改变。”本书研究农民的土地权益，自然按照我国立法之界定，以“户口登记在农村并为农业户口的农村人”为定义，全面审视现有农民的土地权益保护情况。

特有的地域条件和经济发展形势，使得中国农民并不是一个群体的单称，而是一个包含了多种类别的不同人群的总称。“更重要的是，当前中国社会已经高度分化，谁是农民已不是那么容易区分，站在农民一边，保卫农民利益，可能恰恰是保护了强势农民的利益而损害了真正弱势农民的利益，且可能正有人借农民这一身份来说事，以达到其他目的。”因此，究竟保护的是哪些农民的土地权益亦是我们研究的要点。

我国幅员辽阔，但是地域发展水平不均衡。东部地区发展较快，中部和西部地区在近些年来虽也取得了长足发展，但是整体水平较之东部地区还有较大的差距。城市是经济的载体，在经济发展不平衡的情况下，各区域的城市发展状况亦有较大差异。这决定了在城市化的发展过程中，城市的发展不可能辐射周边所有的农村地区。因此，从地域角度看，中国有两种不同类型的农民：一种是占全国绝大多数的、在农业地区主要从事生产的农民；一种是极少数的沿海发达地区和大、中城市近郊以及城中村的农民。从数量上看，前者约占中国农民总量的90%以上，大多位于经济和城市发展水平不高的地区。他们的家庭收入构成主要是农业收入和年轻子女外出务工的收入，“靠代际分工来形成半农半工的结构”。有限的土地资源和较低的工资收入决定了其家庭收入水平不可能高；而且，这类地区的土地一般只能作为生产资料而很少能以“资本”的形式获得更高收益。他们在最接近完全市场的农业产销体系中自主经营，在全国劳动力市场上自由寻找工作机会，所有选择成败的后果都由自己承担。也正是因为如此，这类农民基本上依然过着与世无争的朴素生活，由争利而引发群体性事件的机会较小，这类农民也不会得到更高关注。后者从数量上仅占全国农民的5%左右，但是其处于经济发展和城市扩张较快的地区，因而他们有更多的机会分享城市经济辐射带来的土地增值收益并获得经商、就业机会。同时，外来务工人员的居住、生活等需求，也使得这部分农民可以通过出租房屋等方式获得其他收益，同时也可以从征地拆迁中获得巨额利益。在争利过程中，他们又很容易吸引媒体和社会的关注。显然，这部分农民已经算不上弱势群体，他们甚至有着比市民更高的收入。沿海发达地区和大、中城市近郊地区的农民在一定意义上讲已经成为土地食利者，并在媒体和舆论关注中成为焦点。

从职业的角度看中国农民的类别，正如前文所述，随着经济浪潮对农村的冲击以及城市化的快速发展，农民不再完全依赖于土地生存。农民的含义已经不仅仅局限于传统意义上只进行农业生产的农民，我国农民出现了较为普遍的分化。从职业的角度对农民进行划分，大致可以分为专业农民、兼业农民和非农化农民。专业农民是仅以从事农业活动为生的农民，现阶段这种农民的数量已经相当少了。兼业农民是指既从事农业生产，又从事非农业活动而获得收入的农民。以农业收入为主的称为第一种兼业农民，以非农业收入为主的称为第二种兼业农民。后一种农民在数量上居于主导地位。还有一大部分农民完全没有土地，进入大、中城市或乡镇企业谋求新的生存机会，也就是我们平常意义上所说的准市民。目前，这类农民已经成为一股强大的新生力量，受到社会各界的关注。从职业的角度进行农民的分类，原因在于他们在城市发展过程中对农村土地的利用和分享城市辐射利益的能力也不尽相同。不管是传统意义上的专业农民还是两种不同类型的兼业农民，他们都拥有一定数量的土地作为最后的保障；然而，那些失去土地进入城市的准市民或被称为“农民工”的农民，他们生活和工作在城市，却没有获得和城市居民同等的生活、居住、社会福利等条件，当在城市难以维持生活时，他们作为农民却回不去农村。在这种情况下，他们失去了土地这一最后的保障。因此，在关注农民土地权益保障的过程中，失地的准市民的权益亦应成为一个重点。

据此，在农民土地权益保障的研究中，我们首先要意识到农民的现代转型。尽管在我国现阶段，农民的形成是基于身份延续而来的，但“农民”一词经过现代文化的洗礼，已然不仅仅是一种身份的象征，理应成为一种职业的代称，不应受到任何歧视。其次，需要我们注意的是农民土地权益保护这一课题中农民的范围，不能单纯地被理解为城市近郊的农民，还包括那些距离大、中城市较远的农民，应重点关注他们在经济发展和城市化浪潮之下的土地权益保障问题。我们不能只对实际占有土地或身在农村的农民的权益进行保护，失地农民的土地权益亦应成为保障的重点。这个范围的限定使我们在制度的设计和运行中能够找到重点，从而实现利益的协调与平衡。

1.1.2 农民土地权益的内涵

权利与权益之辨析，在于对“权”之下“利”与“益”含义的深刻理解。在《辞海》中，“权”有13种解释之多。古有“田忌亡齐而之楚，邹忌代之相齐，恐田忌欲以楚权复于齐”，高秀注：“权，势也。”此处，权有权力、势力之义，这与今天我们所述的权利与权益之“权”的含义相关。在法律意义上，“权”同“权力”一词，一解为“政治上的强制力量”；二解为“职责范围内的支配力量”；三解为“管理学上指一个人借以影响另一个人的能力”。不管是哪种关于“权力”的解释，都指向了一种力量，一种具有控制力的使对方服从或遵守的力量。如同马克斯·韦伯所言，“权力意味着在一定社会关系里哪怕是遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会，不管这种机会是建立在什么基础之上”。在现代社会，“权”之意义指向政治领域，具有政治属性。国家“权力”之基础在于公民的让渡，“权力”最终依然属于公民所有。

根据《辞海》, “利”有7种解释。第一种即为“利益，一般与弊、害相对”。古语“见利思义”（《论语·宪问》）即为此义项。在此基础上通常认为“利”有“有利、方便”之义，“窃以为立法术，设度数，所以利民萌、便众庶之道也”（《韩非子·问田》）。“利益”是人们通过社会关系所表现出来的不同需要，从内容上可划分为物质利益、政治利益、文化精神利益等。马克思主义国家利益具有经济性的基础特性，马克思指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。政治权力之所以存在就是为了实现经济上的利益。历史上各个社会阶级和集团通过政治纲领表现出来的政治利益和与此相联系的意识形态斗争，都以经济利益即物质利益为基础。个人利益同样如此。恩格斯说：“每一个社会的经济关系首先是作为利益表现出来”。据此可以说，“利”多指向“利益、好处”，是人们通过各种社会关系或社会行为所获得的经济上的所得，“利”指向经济领域，具有经济属性。

《辞海》中关于“益”之解释有7种之多。与“权益”相关之义项为“利益、好处”。但此处之“利益、好处”却源于社会效益。“利益”之解释使用《辞海》的第2项释义，即“好处”。古语有“劝令养蚕织屦，民得利益焉”。“益”作为具有社会效果的义项，在古语中已有，如“甑已破矣，视之何益？”“若不能然者，虽多兵何益？”皆表征此意义。“益”之义项之指向，更多的是一种应然的利益，强调社会效果的最大化。“益”之意义指向社会领域，具有社会属性。

据西方学者考证，“直至中世纪结束前夕，任何古代或中世纪的语言里都不曾有过可以准确地译成我们所谓 ‘权利’的概念”。到了17、18世纪，随着资产阶级提出“自然权利”“天赋人权”的概念与封建统治展开斗争，“人权”“权利”的概念得到了广泛的传播与认同，被认为是上帝或造物主赐予人的一种资格。通过此资格，人人生而平等，不受他人之侵犯，从而维护个体利益不受封建统治集团之损害。我国古代虽然没有“权利”这一明确提法，但是许多思想家已有深刻的认识。例如，法家代表管仲认为法的作用在于“定分止争”（《管子·七臣七主》）；荀子认为“天下害生纵欲，欲物同物，欲多而物寡，寡则必争矣……离居不相待则穷，群而无分则争。穷者患也，争者祸也，救患除祸，则莫若明分使群矣”。这里所谓“定分止争”“明分”实则是通过确定权利义务的界限从而调整当事人之间的利益关系，消除纷争。现今学界对权利之释义也没有明确的界定。张文显教授指出可以从“资格说”“主张说”“自由说”“利益说”“法力说”“可能说”“规范说”“选择说”等八个要素或层面上去理解权利，并从法律的角度界定权利。他认为“‘权利’一般是指规定或隐含在法律规范中、实现于法律关系中的，主体以相对自由的作为或不作为的方式获得利益的一种手段”。在罗马法里，所谓权利就是给每个人以其应得之物。而一些法律词典往往用“要求”来给“权利”一词下定义，一项要求就意味着一项权利，权利最重要的特性就是它的可要求性。《辞海》关于“权利”一词也予以法律意义上的解释，即“在法律上讲，即自然人或法人依法行使的权能与享受的利益，是社会经济关系的一种法律形式，与义务不可分离”。可以说，“权利”是一个法律意义上的概念，《辞海》中将其解释为“自然人或法人依法行使的权能与享受的利益；是社会经济关系的一种法律形式，与义务不可分离”。而且事实上，利益论并不能完全解释权利现象，有许多权利不一定获得利益甚至是放弃一定利益的。比如在民法中，财产处理权等权利就具有独立于利益的效力，财产所有者可以选择改变或者放弃该财产从而失去一定的利益。由此可见，“权利”一词包含着“可以获得利益”之内涵，但并不全部表征利益。

汉语“利益”一词中的“利”字由“禾”和“刀”两部分组合而成，意思是用“刀”割“禾”。可见，“利”最早是与农业活动有关的。墨子把“利”解释为：“所得而喜也。利，得是（此）而喜。”《中国大百科全书》这样定义利益：“利益是人们通过社会关系所表现出来的不同需要。”利益是“人们个别的或通过集团、联合亲属关系，谋求满足的一种需求或愿望；因而在安排各种人们关系和人们行为时必须将其估计进去”。也有学者认为，“利益实质上是一种权利，是社会制度赋予一定的主体对一定对象的占有关系。离开对一定对象的占（拥）有关系，不能称之为利益，而这种占有是在社会（制度）认可的条件下发生”。

按照《辞海》的解释，“权益”是公民“应该享受的不容侵犯的权利”。“权益”包含“益”之涵义，强调了“权益”不仅是一种经济上可见之利益，同时也是一种社会意义上的利益。据此，可以说，“权益”不仅从构成上是“权利”和“利益”的合成词，而且“权利”和“利益”既相互区别又相互联系，二者共同构成了“权益”的内涵。“权利”从词源学角度来看是关于社会“福利”的“权力”秉赋，即一定“权力”内的“福利”承认和利益分配，是经济学意义上的表征，反映的是利益的供应层面。“利益”则反映需求层面，是社会学意义上的表征，“人的需求是人民进行历史活动的内在动因，是社会生产发展的原始推动力”。权益一词从词面上就直接体现了权利主体可以通过行使权利取得一定利益（包括经济意义上的和社会意义上的利益即物质利益和精神利益）并获得国家的认可和保护的意义。而权利本身“包括特定利益的享有和必要时以法律为后盾担保其实现”两重含义，这又为利益的实现提供了依据和保障。

从农民最朴素的认识和需求角度看，法律确认和保障的权利，不外乎个人利益之实现。农民利益主要体现为经济利益，经济利益表现为经济收入。权利确认了其获取利益的合法性地位和手段，利益实现是其根本目标。而权益一词既确认了农民权利的存在，也为其利益的实现提供了法律意义上的保障。权利和利益相辅相成，共同实现农民权益的最大化。

1.1.3 农民土地权益的内容

农民土地权益是农民在集体所有的土地上享有的权利和由此可获得的收益之集合。土地权利是土地法律制度的核心内容。《大不列颠百科全书》在《财产法》部分确认了土地权利的财产权性质：“从古代起直到工业革命时代，土地（一种不动产）被认为是最重要的一种财产，所以逐步制定了详细的规定来保障有关土地的占有、使用和收益的权利。”在英美法系的普通法中，土地产权制度主要由两个层次构成。“一是土地所有权，它属于国王（或政府）；二是土地权益（interests in land），或称不动产权益（interests in real property），它是指对土地占有、使用和收益的一系列各种各样的权利。”也就是说，在英美法系的土地法律制度之下，土地所有权代表了国王或政府的统治权，而土地权益却直接附着于土地之上，土地权益才是真正的土地财产权。我国现行法律适应了世界物权立法对物权“从归属到利用”的趋势。目前，我国土地立法所确立的土地权利体系如图1-1所示。本书主要研究在流转过程中与农民权益密切相关的集体土地所有权以及使用权，他项权利不作为研究内容，在此不做细分。

对于农村的土地所有权归属，我国立法表述多有不同。《中华人民共和国宪法》规定农村土地为“集体所有”，而《中华人民共和国土地管理法》则规定为“农民集体所有”，其他土地相关立法也多对此做模糊处理。不过不管立法如何表述，农村土地为集体所有是立法普遍承认的。学者梁慧星将集体土地所有权界定为“农村劳动群众集体经济组织在法律规定的范围内占有、使用、收益和处分自己所有的土地的权利，是我国社会主义土地所有权的一种重要形式”。从根本上讲，集体土地所有权并不是一项传统的私法上的所有权，它是由特定村落的农民共同占有集体土地而形成的公有权。公有权具有二重性：“一方面农民作为集体的一员，他们是集体土地的所有者，享有共同占有集体土地的权利；另一方面农民离开集体则不能带走任何一块土地，所以他们又不是土地的所有者，只有当农民个人享有的土地所有权与本集体其他农民享有的土地所有权结合在一起时，才能构成集体所有权。”据此，农民作为农村集体经济组织的基础，毋庸置疑地享有成员权，对此《中华人民共和国物权法》第59条第1款予以进一步的确认：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”而“成员集体本质上是农村一定的集体所有的社区范围的人的整体”，这与日耳曼法“总有”中的“成员权”和日本民法中的“入会权”相似，学界多将此称为“社员权”。可见，农民集体所有权的权利主体是由农民集体成员组成的成员集体。据此可知，集体成员所有权是成员集体所享有的权利；而该权利所形成的利益，最终应由组成该集体的每一个成员所享有。“集体所有权只有具体化为各种成员利益，方能真正保障其权利目标得以实现。”那么，我国农村土地的所有权归属于农民集体，也就意味着本集体的成员共同享有该项权利，而所有权所承载的利益，终将落实到该集体的每一个成员的身上。

作为一项集体权利，农村土地集体所有权是本集体成员享有集体土地所有权并据此产生各种利益的权利来源（见图1-2）。学者通过对集体所有权主体的探析，认为“依据集体所有权的性质，集体成员在集体所有权上的权利主要有两方面：集体成员的共益权和集体成员的自益权。集体成员的共益权是集体成员为本集体的利益而参与集体所有权行使之决定和监督的权利。集体成员的自益权就是集体成员为实现自己在集体所有权上的利益而行使的权利”。共益权体现为一种为实现利益而参与事务管理的权利，具有非财产权利的性质；而自益权体现为成员为实现个体利益而对集体财产享有的管理、使用和收益等权利，具有财产权的性质。据此，农民基于集体成员权而享有的具体权益包括：农民集体成员承包土地的权利（土地承包经营请求权）、农民集体成员分配宅基地的权利（宅基地分配请求权）、农民集体成员的优先权（表现为在土地承包经营权流转以及以其他方式承包农村土地的过程中，本集体成员享有的同等条件下优先于本集体成员以外的人的优先承包土地的权利）、农民集体成员的集体收益分配权（集体土地经营所生的收益，集体土地变价收益、流转收益等）、农民集体成员的民主决策权（《中华人民共和国物权法》第59条第2款）、农民集体成员的知情权和监督权（《中华人民共和国物权法》第62条；《中华人民共和国村民委员会组织法》第30～32条）、农民集体成员的选举权和被选举权（区别于作为政治权利的选举权和被选举权，此处所指的这两种权利侧重于经济民主权利）。前四项属于自益权的内容，后三项为共益权。共益权之各项权能，是农民土地财产性权利得以实现的根本保证。正如美国经济学家米尔顿·弗里德曼在《自由选择》一书中所指出的：“经济的和政治的权力，在同一批人手中结合，肯定是实行专制的诀窍。”所以，集体所有制经济组织，必须保障其成员民主监督的权利，让集体成员有实际支配经济的权力。

此外，当代大陆法系的用益权与英美法系中的终身地产权（Life Estate）有异曲同工之处，其设置之初是以“解决特定人养老和生活问题为前提的”。因此，土地自然具有了一定的保障功能。在当代社会，社会保障权已成为一项基本人权为世界公认。“社会保障，就是一种旨在保护个人及其家庭免除因失业、年老、疾病或死亡而在收入上所受到的损失的一种公共福利计划。”作为国民生活保障系统，社会保障客观上应包括三个层次：“一是经济保障，即从经济上保障国民的生活，它通过现金给付或援助的方式来实现；二是服务保障，即当代社会还需要适应家庭结构变迁与自我保障功能弱化的变化，满足国民对有关生活服务的需求……三是精神保障，即属于文化、伦理和心理慰藉方面的保障。”整体来说，“在目前中国人多地少、经济尚不发达、农村社会保障体系仍不健全的基本国情下，对农民而言，土地不仅仅是基本的生产资料，发挥着生产功能的基础性作用，而且还承载着农民经济收益、社会保障和稳定心理归属感的作用”。

上文已经分析了经过现代转型以后，农民“权利”较之于以往的不同内容，即农民应更多地享有“益”。这就要求关注农民权利中的财产权和其他各项权利。对于农民的财产性权利，温家宝同志2011年12月27日在中央农村工作会议上的讲话中旗帜鲜明地提出了农民土地财产权利，指出“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的财产权利……在任何情况下都要尊重和保护农民以土地为核心的财产权利”。这比以往的农民土地使用权、用益物权更进一步地体现了农民的土地权利，为今后更好地保障农民土地权利奠定了坚实的基础。而现代农民是自主的主体，同时财产权利的实现需要民主权利的监督和保障，因此其还应该享有民主的政治权利。有鉴于土地之于农民的保障功能，农民的土地权益中还应根据实际情况包含社会保障的内容。

根据前文的论述，随着城市化的发展，农村土地流转过程中与农民土地权益保护密切相关的土地权益主要源自集体土地所有权之下的集体成员权和农民对集体所有的土地的使用权亦即用益物权。根据权利的性质进行划分，土地权益可分为财产性权利和非财产性权利。财产性权利包括集体成员权之自益权和用益物权，非财产性权利即集体成员权之共益权（见表1-1）。而土地的社会保障功能，使得目前情况下农民的土地权益必然包含社会保障权的内容。对于农民而言，土地的财产性权利是其追求的最终目标，土地利益的实现才是其权利实现的表现形式。而非财产性权利之作用在于为土地财产权利实现保驾护航。社会保障权是国家社会保障尚未实现城乡均等供给的情况下土地必然承载的农民权利内容。由这些权利组成的有机结构，是农民土地权益得以实现的基础。因此，我国农民土地权益是物质利益与民主权利的总称，其还是特殊时期实现农民社会保障的题中应有之义。