前言

农村、农业、农民自古以来就与国家社稷安危密切相关。邓小平同志曾指出：“中国社会是不是安定，中国经济能不能发展，首先要看农村能不能发展，农民生活是不是好起来。”对于农民而言，土地是其生活之根本。纵观中国之历史，从古代土地产权之变迁直至今天我国农村土地制度之确立，这些因素无不影响着农民权益的变化。土地作为一种资本，是农民获得经济利益之主要渠道。秘鲁经济学家索托在其《资本的秘密》一书中阐释了以资产互换形成利润或增值的道理。土地之使用亦符合这一原理：通过交换呈现土地作为“资本”的属性，实现土地的价值。土地征收和土地流转恰是对土地交易和土地使用权之创新。

现阶段正是我国城市化快速发展的时期。纵观世界各国的城市化发展，无不伴随着城市的扩张和对农村土地的占用。我国先前的实践在一定程度上表明，土地征收并不是唯一的土地城市化之路，土地流转已经成为现阶段城市化发展的必然选择。在城市化发展的大背景下，土地流转受到极大的关注。从2004年起，我国通过连续12个“中央一号文件”将农村土地问题作为重要内容予以强调，并在近些年通过几个国家政策性文件进一步对农村土地流转的总体要求、定位和形式、运行和监管予以规范化。同时，在国家颁布的一系列政策文件中可以看到，无论是城市化发展的大背景，还是与农民息息相关的农村土地征收与流转，都体现了国家对农民的保护：为了保护农民的土地权益，国家对农村集体所有的土地实行严格的用途管制，尤其在政策文件中屡次强调要在征收和流转中保护农民的土地权益、增加农民的财产性收入、赋予农民更多的土地财产权利。

不过，目前我国农村土地征收和流转的现状并不乐观，农村土地征收和流转在解决城市化发展用地需求的同时，并没有真正实现对农民土地权益的落实与维护。相反，由于农村土地所有权行使主体模糊和土地法律体系残缺、行政权能偏差和监管不力、司法救济上的缺失等制度因素以及农民自身的局限性和历史遗留问题等制度因素的影响，我国土地征收和流转中还存在着侵犯农民土地权益的现象。更为严重的是，在地域差异和制度缺失之下的土地征收和流转中，一方面是近郊一夜暴富的土地食利阶层的涌现；另一方面却是失地农民基本生活难以保障的窘境。城市的发展成为只要地、不要人的伪城市化；农村人口被排斥在城市化发展的边缘，难以分享城市发展的共同成果，甚至连原本属于农民的土地权益也在畸形的发展中不断流失。农民权益尤其是农民的土地权益受到了巨大的冲击。

法律是调节社会利益的平衡器，“法的目的价值构成了法律制度所追求的社会目的，反映着法律创制和实施的宗旨，它是关于社会关系的理想状态是什么的权威性蓝图，也是关于权利义务的分配格局应当怎样的权威性宣告”。农民土地权益的保障必然要借助于法律的力量。自由、平等、效率、秩序之价值目标是完善、保障农民土地权益法律机制应遵循的基本前提；立法法、民法、行政法以及诉讼法等具体法律制度的完善是农民土地权益得以保障的重要切入点。在此基础之上，我们得以从认可农村地权二元属性、限制政府权力扩张、改变城乡二元经济结构、赋予农民平等权和建立城乡一致的社会保障体系几个方面构建我国农民土地权益保障的法律机制体系。