一 雾霾背景介绍

（一）雾霾

雾霾是指一种灾害性天气现象，即空气因悬浮的大量粉尘颗粒而变得浑浊，能见度下降，空气质量恶化。其中，由原因不明的大量烟、尘等微粒悬浮而形成的浑浊现象称为霾或灰霾，其核心物质是气溶胶颗粒。通常来说，霾的相对湿度小于80%，而雾的相对湿度要大于90%。作为一种大气污染状态，雾霾中的各种悬浮颗粒物含量尤其是PM2.5普遍超标。雾霾的人为来源主要是工业生产、火力发电、汽车尾气排放、秸秆燃烧、施工扬尘、餐饮烧烤等，自然来源主要包括大风扬尘、火山喷发、森林火灾等。据统计，北京市PM2.5约60%来源于燃煤、机动车燃油、工业使用燃料等燃烧过程，23%来源于扬尘，17%来源于溶剂使用及其他。

严重雾霾对人体的伤害非常大。空气中一般性的颗粒物会被人的鼻子过滤掉或者止步于上呼吸道，而PM2.5颗粒物可以携带重金属和有害物质，黏附并沉积于呼吸道和肺泡，引起人体心血管病、高血压、冠心病、脑溢血等心脑血管疾病以及鼻炎、哮喘、肺气肿、支气管炎等呼吸系统疾病，甚至诱发肺癌。美国癌症协会（ACS）曾对全美151个城市50多万个30岁以上的成年人进行为期8年的跟踪研究，在此基础上，波普（Pope）等研究人员发现，PM2.5浓度每增加10微克/立方米，死亡率就会增加6.8%。雾霾还会导致人的心理上产生沉闷、压抑、情绪低落等感受，造成航班延误、船舶停运以及高速公路关闭，影响全球气候变化等，对人类社会的正常生产与生活带来严重影响。

（二）近年来雾霾治理进展

近年来，中国多地频发雾霾天气，基本形成了以京津冀、长三角、珠三角、川渝为代表的四大雾霾带，涵盖了中国工业化、城镇化最发达和人口最密集的大部分地区。每到秋冬季节，“雾霾”都会成为网络中出现频率最高的词语之一。雾霾问题被中国人所承认与正视经历了一个发展过程。在2008年北京奥运会期间，中国媒体曾广泛质疑少数外国运动员戴口罩是一种“不礼貌”行为。但是，“十二五”时期以来，雾霾问题已上升到国家治理层面，被视为涉及国计民生的重点任务，需要认真研究与解决。2012年，党的十八大报告首次把生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设一道纳入“五位一体”的总体布局。2013年9月，国务院副总理张高丽到北京市实地调研大气污染防治工作，随后国务院发布《大气污染防治行动计划》，提出了10条有力措施，推动京津冀等区域空气质量改善。2014年，李克强总理表示“雾霾已经成为重大的民生问题”，在当年政府工作报告中提出“要向雾霾等污染宣战，不达目的决不停战”。2016年1月，张高丽在北京市大气污染防治工作座谈会上要求京津冀地级及以上城市试行统一重污染天气预警分级标准，其中北京、天津、唐山、保定、廊坊、沧州率先实施。2016年5月，北京市人大常委会审议通过《北京市气象灾害防治条例（草案）》，首次将“霾”列入气象灾害。在短短几年内，从舆论质疑PM2.5到政府采取实际行动，发布空气重污染红色预警，中国政府与全社会经历了一场革命性的观念变化，这在一定程度上与人民群众日益关心身体健康与幸福感以及中国政府治理环境的决心是分不开的。

（三）环境空气质量标准与应急预案不断完善

从20世纪80年代以来，中国空气环境监测和环境空气质量标准逐渐提高，愈加精细。1982年颁布的《大气环境质量标准》是中国首个环境空气质量标准，明确了总悬浮微粒（TSP）、飘尘、二氧化硫、氮氧化物、一氧化碳和光化学氧化剂（O3）等6种污染物的浓度标准，并先后于1996年、2000年和2012年做了3次大的修改。1999年，北京等大型城市开始监测并公布PM10的数据。2011年10月，国内某知名“大V”微博转发了美国驻华大使馆的PM2.5数据，与彼时环保部门向公众提供的基于PM10标准的空气污染指数（Air Pollution Index, API）存在明显差异，第一次将PM2.5推进公众视野，引发了国民广泛关注与讨论。2012年2月，国务院颁布修订后的《环境空气质量标准》，启用新的空气质量指数（Air Quality Index, AQI），首次正式将PM2.5纳入中国空气质量标准。

在不断提升环境空气质量标准的同时，为了有效应对重污染天气，减少空气污染物排放强度，保护市民身体健康，全国多个城市先后出台了相关空气重污染应急预案，建立健全空气重污染预警和响应机制。根据《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》和《北京市2012～2020年大气污染治理措施》有关规定，北京市在全国范围内率先制定出台了空气重污染应急预案，先后于2012年印发了《北京市空气重污染日应对方案（暂行）》，2013年10月出台了《北京市空气重污染应急预案（试运行）》，2015年3月30日正式发布了《北京市空气重污染应急预案》（以下简称《预案》）。

《预案》将空气重污染预警划分为4个级别，由轻到重依次为蓝色预警（预警四级）、黄色预警（预警三级）、橙色预警（预警二级）和红色预警（预警一级）。划分预警的标准是在环境空气质量预测结果的基础上，综合考虑空气污染程度和持续时间（见表1）。按照环境保护部《环境空气质量指数（AQI）技术规定（试行）》（HJ633-2012）的规定，空气质量指数在200以上为空气重污染。在预警发布主体与流程方面，《预案》规定，北京市应急委、市空气重污染应急指挥部负责空气重污染预警发布与解除的指令下达，其中红色预警经市应急委主任批准后，由市应急办提前24小时组织发布，而橙色预警经市空气重污染应急指挥部总指挥批准后，由市空气重污染应急指挥部办公室提前24小时组织发布。市应急委主任由北京市市长担任，市空气重污染应急指挥部总指挥由北京市常务副市长担任，指挥部办公室设在北京市环保局。

（四）空气重污染预警“橙红门”风波

2015年11月底，在北京市首次发布空气重污染红色预警的10天之前，在一次严重污染天气中因预警级别不到位而引发了公众大量质疑与批评的预警“橙红门”之争。由于受到高湿度、强逆温、弱风速等不利气象条件影响，针对11月底“京津冀及周边地区将出现空气重污染过程”, 11月27日环保部提前4天发布通报，要求相关省份根据空气质量预报情况，必要时及时启动应急预案。11月27日14时，北京市发布了空气重污染黄色预警，并于11月29日10时提升为更高一级的橙色预警，预案规定要求部分企业停限产以及重型车辆禁止上路行驶等。12月1日，解除空气重污染预警。

在这轮严重空气污染过程中，从11月27日到12月2日，北京的持续空气污染超过100个小时，PM2.5污染峰值更是前所未有地接近了1000微克/立方米。例如，11月30日雾霾达到峰值，北京市35个监测站中有23个站点达到最严重的六级严重污染级别，部分站点浓度甚至超过900微克/立方米。按照《预案》规定，空气重污染持续3天（72小时）以上，就应发布红色预警，但北京市“在预警方面偏保守和谨慎”，仅发布了最高到橙色的预警，持续的黄色和橙色预警累计时间为106个小时（4天零10个小时），引发公众普遍“吐槽”，备受舆论诟病。《人民日报》连续“三问雾霾”：“为何这么重？为何不发红色预警？何时散？”对此，北京环保部门负责人解释称：“重污染由11月27日开始，但从期间预报情况来看，27日和28日两天是重污染状态，但29日至30日因为一个弱冷空气的影响，有一段明显的改善过程，29日下午至30日凌晨这段时间，全市的PM2.5浓度有一个明显的回落。虽然后期重污染持续至12月1日，但中间出现了中断，所以达不到持续72小时以上重污染的情况，不满足启动红色预警的条件。”

（五）全世界空气严重污染事件典型案例

在世界工业化历史上，有许多发达国家发生过著名的空气严重污染事件典型案例。

1．比利时马斯河谷烟雾事件（1930年）

马斯河谷烟雾事件是现代社会有记录以来最早的一例大气污染惨案。20世纪30年代，马斯河谷地区是比利时的一个重要工业区，建于狭长的盆地之中，拥有多个重化工业工厂，空气扩散条件十分不利。1930年12月1～15日，比利时全境被罕见的大雾笼罩，马斯河谷上空出现了强势逆温层，导致工业区排放的大量有害烟尘积聚，在狭窄的空间内无法扩散。在二氧化硫等有害气体与粉尘的作用下，短时间内工业区内有上千人发生呼吸道疾病，一周内有60多人死亡，主要死因是心脏病和肺病，比同期正常死亡率高出10多倍。

2．美国洛杉矶光化学烟雾事件（1943年）

20世纪40年代，美国洛杉矶地区工业发达，拥有多达250万辆的汽车，每天排放大量的汽车尾气和工业废气等有毒有害气体，在空中被强烈的阳光紫外线照射以后会发生光化学反应，形成具有较强毒性的浅蓝色光化学烟雾。1943年7月，洛杉矶出现严重的光化学烟雾天气，城市能见度下降，几千名市民咳嗽、流泪、打喷嚏，严重者出现眼睛刺痛、呼吸不适、头痛晕沉等症状，唤醒了美国社会的严重警觉与集体反思。从此以后，每到夏天和初秋的晴朗日子，洛杉矶市上空弥漫着浅蓝色烟雾，并屡次发生光化学烟雾事件。1952年12月和1955年9月的2次光化学烟雾事件均导致全市400多名65岁以上的老人死亡。1975年，有3/4以上的市民患上了红眼病。

3．英国伦敦烟雾事件（1952年）

伦敦烟雾事件是20世纪十大环境公害事件之一。1952年12月5～8日，由于伦敦冬季燃煤排放大量的煤烟粉尘，恰逢出现大雾和无风天气，煤烟和湿气积聚在空气中无法散去，造成连续几天城市烟雾弥漫，能见度极低。在烟雾的影响下，大批航班被取消，汽车白天行驶须开车灯，路人在摸索中行走，很多市民眼睛刺痛与流泪，咳嗽不止，呼吸憋闷。在短短4天时间里，高达4000多人殒命。2个月后，又有8000多人陆续死亡。在随后的10余年间，伦敦多次发生烟雾事件，仅在1956年、1957年与1962年就发生了12起。