二 县政与村治之间：国民政府时期区级组织的演变

对于区乡政制，目前学界主要形成了两种认识：第一，民国初年以后，“区”成为政府最低一级组织，国民政府时期区级组织开始正规化，1930年代前后区级政权已经完全成为“县政权的分支机构”；国民政府时期国家政权渗透至少深入到了区级层面。第二，在新县制下，中国的基层政权从县下移到原来属于自治单位的乡镇，乡镇级机构由此被固定为政府的基层政权机构。但是对于这一基层组织建制的内部演变尚缺乏探讨，国民政府以乡镇取代区作为基层政治单位这一过程有待深入研究，以揭示这一过程的复杂内涵。

民国区制研究，一般从国家政权建设与地方自治两个视角切入。以国家政权建设的视角，学界多强调国家政权的向下延伸与地方控制的加强，但是对国家政权建设过程中地方政制的内部演变则涉及较少。在地方自治的视野里，区乡组织作为兼有自治与行政职能的机构，与“官治”—“自治”的矛盾纠葛在一起，但是对于区级组织从自治到行政职能的转换则注意甚少。本节着眼于国家政权建设过程中县政与村治之间区乡政制的复杂演变，指出国民政府时期国家政权建设并非一帆风顺，区制经历了从自治组织到行政组织再到行政虚级的演变过程，其地方政制设计经历了从区到乡镇的演变，区没有成为地方政制的基层单位；乡镇则经历了从村级组织向乡镇行政组织的回归，在新县制下最终确立了作为地方政制尾闾的地位；从区到乡镇的演变再现了地方政治体制走向现代化的复杂内脉。

国民政府初期区的设置与运作（1928～1934）

区级组织的建立始于清末新政，初创于现代警察新制与新式学堂关于警区与学区的划分。1908年12月27日，清政府颁布《城镇乡地方自治章程》，县域之内始有自治区的划分，华北“各州县自治区大约于宣统二年划定”。1915年以后“区”成为政府最低一级组织，国民政府建立以后，区级组织则开始走向正规化和行政化。

国民政府定鼎南京以后，政治建设、经济建设和社会建设成为其推进国家走向现代化的主要方向。就地方政治建设而言，国家政权建设的一个必要环节是官僚政治控制向基层社会的扩展。就县以下基层政制而言，区级组织作为连接县政与村治的中介而得以强化。

国民政府初期，区级组织是在建立地方自治制度体系过程中产生的。1928年9月15日，国民政府公布《县组织法》。此为国民政府时期县政建设的初始，设计了县、区、村里、闾、邻五级地方自治制度体系，确立了区级组织作为地方自治单位的地位。县政府的职责是处理全县行政，监督地方自治事宜；县之下则“按其户口及地形划分为若干区。除因地方习惯或地势限制及有其他特殊情形者外，每区至少应以二十村里组成之”。此后区级组织构成稍有变更。1929年6月5日国民政府又修正公布《县组织法》，将地方自治组织体系调整为县、区、乡镇、闾、邻五级，规定每区以20～50个乡镇组成。1930年7月7日国民政府公布《修正县组织法》，依然采取县、区、乡镇、闾、邻五级，唯每区以10～50个乡镇组成之。乡镇的划分则以户数为原则，“凡县内百户以上之村庄地方为乡，其不满百户者得联合各村庄编为一乡；百户以上之街市地方为镇，其不满百户者编入乡。但因为地方习惯或受地势限制及有其他特殊情形之地方，虽不满百户，亦得成为乡镇。乡镇均不得超过千户”。由此看来，在新县制实行以前，乡镇基本处于村级组织的规模。

1929年10月2日公布的《区自治施行法》和1930年7月7日修正公布的《区自治施行法》则明确了区作为地方自治组织的法律地位，并就区民大会的召集与职权、区公所的职责、区务会议的召开、区长及其职责、区监察委员会与区调解委员会的设立与职能、区财政来源作了详细规定，国民政府在制度层面完成了区级组织的设计。

“依《县组织法》所定之区为自治区域，其区公所为自治组织，故名之曰自治的区公所制。依照此制分区而设置区公所者，除少数省市地方外，几已遍及全国。”由此看来，国民政府初期的区级组织，乃是伴随地方自治运动的深入而建立，然而1930年代地方政制变迁受到“剿匪经验”影响良多。“惟其时匪区扩大，匪区人民，荡析流离，对于自治无暇参与，而以自卫为急务。豫鄂皖三省剿匪总司令部有鉴于此，乃有匪区停办自治改办自卫之实施。”1932年8月，豫鄂皖三省剿匪总司令部制定《剿匪区内各县区公所组织条例》，“由各县政府依其面积、地形、人口、交通、经济状况、人民习惯，酌划县属为四区至十区，并以数字定区之名称，较之自治区稍已扩大”。按照此种规定实行于“剿匪区域”各省的区公所的任务，总括有二大项：一为推行政府法令之中坚，一为自治自卫事务之管理。其性质与县政府完全相同之，实不啻为国家行政之下层基础，依《剿匪区内各县区公所组织条例》所定，区为行政区域，区公所为行政机构，故名之曰官治的区公所制。在地方自治推行之初，“剿匪区域”各省已经废止了自治改行自卫，编组保甲，重建区公所。这已经预示了区级组织演变的走向，即从自治组织向行政组织演变。1932～1934年推行于豫、鄂、皖三省的区公所制，实为分区设署制度的滥觞。

沿此两种走向，区级组织在全国各地普遍组设，虽然性质迥异，但是国家政权深入乡村、通过自治或者官治加强地方政治建设的目标昭然若揭。截至1934年，各省设置区公所情况如表2-5所示。

国民政府将区级组织视为地方政制连接上下的枢纽，然而，“现代国家政权建设并非一个自上而下的过程，而是一个国家与地方社会相互作用的过程，其结果通常为长期的社会演变过程预先决定”。区级组织建设同样受制于民国时期特定的社会环境，甫经建立即暴露出运作过程中的诸多弊端，为时人所诟病。

第一，作为新近植入乡村的区级组织，与上下各级组织的衔接并不顺畅，难以达到设计初衷，要成为县政与村治之间的有效连接，尚须配套改革，假以时日。

区级组织建制按照《区自治施行法》的规定，包括区民大会、区公所与区务会议、区监察委员会和区调解委员会。区公所作为承接上下的组织，实际上总是处于敷衍塞责境地而无法保障政令的推行。区公所职能至为繁多，举凡“户口调查及人事登记、土地调查、道路桥梁公园及一切公共土木工程建筑修理、教育及其他文化、保卫、国民体育、卫生疗养、水利、森林培植及保护、农工商业之改良及保护、粮食储备及调节、垦牧渔猎保护及取缔、合作社组织及指导、风俗改良、育幼养老济贫救灾等设备、公营业、区自治公约制定、财政收支公款公产管理、预算决算编造、县政府委办事项、其他依法赋与该区应办事项”都须由区公所“分别自行或委托各乡镇办理”。而每个区公所一般约为5～7人组成，设区长1人，区助理员1～2人，雇员1人，区丁2～3人。以此寥寥数人办理区内政务，每至延宕敷衍。“昔有人谓‘区公所为字纸篓’一语，譬喻虽谑，其事确然，……例如省府有一令到县，县府即以之转区，区长再令而下之，则如石沉大海，有去而无返，县府以之逼令区长，区长逼无可逼，只得闭门造车，以敷衍上令。”区级组织限于人财两难，组织多不健全。河北临城县，“各区区长早经委定，惟因经费无着，区公所迄未成立，以致各该区长或赋闲在家或就差各局”。

完全移植进入基层政制的区级组织与县政府财政、教育、公安、建设各局也往往职能扞格冲突，无法协调。“今各主管机关各自为政未能打成一片，……现时各县区教育仍归教育局自办未能与区乡公所共策进行，此不特于自治无裨，实于教育进行亦多障碍，如修治道路征用民夫，亦莫不然。”区乡公所与各地公安分局也存在警区与自治区事务冲突。河北赞皇县即曾就公安分驻所应否受区公所指挥而请示省民政厅，处理乡间赌博等情事亦经常引起公安分局与区公所冲突，区长往往借端私自干预诉讼。所在多有，不胜枚举。

第二，区长群体素质优劣不一，无力担负“自治之专责”。区长群体是为国家政权认可正式进入乡间的自治职员，由于没有实行区长民选，区长均为委任，并接受3～6月训练使能履行职务，区长委任需回避本县原籍，选任区长具有教育经历与个人财产的限制，国民政府试图择取地方廉能充实区乡组织，然而却完全走向了反面。以1931年7～12月河北省区长任免为例，在免去的67名区长中，共计辞职27人，调委23人，撤职免职13人，升任2人，病故2人。辞职区长占到40.3%，撤职与免职区长占19.4%，仅有37.3%的区长属于正常流动。由此说明区长并不是为人羡慕的职业，区长群体内部的混乱无序严重制约了区政的推行。河北濮阳第六区区长张茂椿，“声名狼藉，颟顸异常，平时蛰居家中养老，使其子琴堂代办，是以乡人有老区长少区长之称，实属最劣之员”。类似事例各地所在多有，仍以河北1930年度被惩戒区长为例，盐山第三区区长唐学伶“性情骄激，联合各区长争办团务，异常偏执，尤有私押村长，擅收捐款等事，业经专案呈准撤职”；天津县第四区区长李祯“怠忽职务，携带钤记并由财务局支领多数公款，放弃公务，已撤职”。

面对上述困境，行政当局不得不考虑改革区制，希望通过调整区乡建制、加强区级组织建设而消弭基层组织面临的困境。

调整与转向：废止区制或分区设署（1935～1939）

依据地方自治原则建立起来的区乡组织，伴随国民政府对地方自治运动的调整以及自身的困境而发生转向。1934年以后，区级组织再次沿着两个路向演变。

其一，废置区级自治组织。依据1934年3月3日内政部咨各省政府《各省县市地方自治改进办法大纲》和同年3月内政部令《改进地方自治原则要点之解释》，“在训政时期之区公所，应认为县市以下之佐治机关，其一切进行事业均须受县市长之指挥监督”；同时规定，地方自治团体组织系统采取县—乡镇村两级制，“在情形特殊之处可立特例，设区于县与乡镇村之间，为自治行政区域”，“现有县市以下之区公所，除在地域、人口、经济、文化等情况特殊之处，得立为特例仍继续存在外，余均一律取消”。这一政策转向至少表明，区级组织成为并非必设的一级地方组织，并设计为行政“佐治机关”，国民政府已经基本废止了自治运动。按此路径，山东、河北、甘肃、湖南等少数省份取消了区级组织，浙江先是撤销区制而后复设区署。县与乡镇村之间不再存在中间层级的承转机关，简化地方行政组织体系，此一体制为随后新县制《县以下各级组织纲要》所认可并推向全国。

山东自1934年12月24日起通令撤销各县区长。“山东省政府因鉴于各县之区长三级制之不便，兹为便利起见，特定自十一月十八日起，将各县所有之区长，一律取消，改定乡镇闾邻两制，乡镇今后将由县长直接管辖，现省府已令知各县准备奉行云。”“甘肃民政厅……复鉴于该省各县区公所流弊深重，经费浩繁，且多为土劣把持，不理众口，乃决意呈请省府通令各县，一律取消区公所制，并拟订善后办法八条，庶区公所撤销后，正在推行之各项自治工作及其他县行政事务，不至发生窒碍，而各县府直辖乡镇亦不至形成取消之区公所。”河北省于1934年10月25～31日召开全省行政会议，议决裁撤区公所制度，11月民政厅随即通令各县裁撤区公所。“河北省关于依照中央颁行改进地方自治原则及要点之解释，裁撤区公所一案，业经该省第一次全省行政会议决定，自二十四年一月起，所有区公所，限一月内一律撤消。”作为过渡与衔接，河北省在裁撤区公所后暂时保留原有区界，各县设立自治指导员，总计全省共设自治指导员337人。山东则设立村长、庄长加强乡镇建设。“山东省各县区长自奉令裁撤后，即饬各县联合数村庄为一乡镇，凡附属乡镇之村庄，添设村长，或庄长一人，用资佐理乡镇长，以期促进自治工作之效率。”

其二，实行分区设署，变区自治组织为行政组织。依据1934年12月29日军事委员会委员长南昌行营制定《剿匪省份各县分区设署办法大纲》，豫、鄂、皖、赣、闽等“剿匪各省”实行分区设署制度，“认定彻底改善区制，分区设署，实为目前之要图，以为县政确立下层之基干”。1937年6月3日，行政院公布《各县分区设署暂行规程》，确立了分区设署制度的法律地位。此后，除上述诸省外，多数省份沿行分区设署制度，将自治的区公所酌量裁减，改设区署，强化地方行政机构。

分区设署制度首先在于提高区署地位，将区署转变为县政府的分支机构，履行行政职能。“区署乃为官治之行政机关，绝非向日之自治组织，以矫正往昔区制之观念。”其次，扩大区署组织，增加经费，提高区长、区员地位。根据《剿匪省份各县分区设署办法大纲》的规定，各县区署依据区域人口数量分为三种编制，经费自391元至263元不等；人员编制增加到8～12人，区长薪俸增加到60～70元，“酌给适合乡村生活之薪俸，俾能赡家以养廉”。第三，扩大区署行政职能。“所有区内保卫安宁，调查户口，训练民众，指导合作，推行教育，清丈土地，实施工役，以及一切农村水利的建设工作，暨区内卫生公安交通经济财务之一切县政，凡与管教养卫有关者，统由区长秉承县长之命，负责执行，……是故今后之区署，即成为纯粹协助县长深入民间推行政令之机关，实等于县政府之支部，系统分明，权责加重，益以完备其组织，慎重其人选，则行政效能，自可随之而增进。”至此，区级组织完成了从自治组织向行政组织的过渡，完备的区级政权建立起来。

分区设署以每县3～6区为原则，在原来自治区基础上适当裁并。江苏将原有609区合并为458区。河南省自1935年9月1日起分期实行分区设署，各县分区设署系分三期进行，第一期自1935年9月1日起在郑县等30县首先实行；第二期自1935年12月1日起在中牟等35县实行；第三期自1936年3月1日起在广武等46县实行，区的数量由744个裁减为404个。广东截止到1937年底，共计设立391区署，择选的区长大学毕业者占38%，专门学校毕业者占25%，军校毕业者占33%，其他4%。需要指出的是，上述区级组织的演变在全国各地并非整齐划一的推进。“各省所属县份，依照规程切实分区设署办理者固多，而酌量变动办理者亦复不少。就其名称与组织言，在豫、鄂、皖、赣、闽、陕、川、黔八省为区公署，在苏、鲁、青、滇等省为区公所。”而在广西则实行以地方民团为中心的三位一体制，即县之下的区乡镇长兼任区乡镇所在地国民学校校长与民团队长，政教卫合而为一。各地的变通既与各地不同的社会政治环境相关，亦取决于国家政权对地方的渗透与控制能力。图2-1可以大致反映区署制度下县以下基层组织的脉络。

江苏省县以下基层政制系统与此稍有不同，其组织系统为县、区、乡镇、保、甲、户。就总体而言，区署是县政与乡镇或者保联之间的承接，成为此制的主要特点。

与区公所一样，自从区署制度实行以后，关于区署存废问题的争论就一直存在。“关于区制存废问题，为目前研究县以下行政机构聚讼之焦点”，废除区级组织早在1931年第一次全国内政会议上即有人提出。1930年代关于区制存废的争论概括而言主要分为两类：其一，废除区制充实乡镇。萧文哲就曾指出：“区署上承县长，下辖乡镇或联保，保，甲三级，由县发一政令，须经过区乡镇或联保，保，甲四级而达于民，费时滞政，其弊一。又实际督导保甲，区行政令者为乡镇或联保，区在其间仅居公文承转地位，作用毫无，反而耽搁政令，壅塞县府视听，其弊二。……如此推诿，使区公署成为赘疣机关，徒于政令之推行增一重周折耳。”因而他认为：“无论从理论上或事实上立论，都有废除区制充实乡镇之必要。”其二，保留现制，充实区署与乡镇。“此派认为今日之区署虽弊端迭见，但其症结，系由于组织之未充实，与人选之未尽当，并非制度本身之不善。且区署设置已历数载，在县系统上，有其历史性与固定性，如于困难严重之今日，一曰废除，非特民众视听易生动摇，且一切紧急政令之推行，切不免有形无形停滞于新旧蜕变之中。故主张保留现制，仍由区署统管乡镇，而仅将区署及乡镇加以充实。”

与上述争论相伴随的是各地区署制度的改革实验也在悄然进行，由此印证区署制度的推行绩效难如人意。江苏江宁和浙江兰溪实验县最早采取废除区制而设立自治指导员。江宁县将全县重新划为10区，每2～3区设一自治指导员，秉承县长命令，指导督促自治，并废除乡镇以下的闾邻改为村里，兰溪则实行保甲组织。1937年4月四川新都实验县成立后，即在全县裁撤区署，设立5个督导区，由县政府主任科员充任各区督导主任，督导主任设立固定办公处，并设有助理员及书记各一人，有固定经费开支，督导主任需常川驻督导区办公。此外，湖南全省“将区署制度予以废止，仿各实验县之成规，设督导员及技术辅导员，以代替区长。督导员及技术辅导员，均属县府职员之一。……每月至少有二十天轮回赴各乡镇，传达政令，并指挥监督乡镇保甲工作的推行”。

“然而废区以后，假定中间没有一个联系机构，自然容易流弊百出。因此扩并乡镇便成为一县改制的先决问题。原来中国所谓乡镇，从形式上说，一是分散的村庄，一是密集的市街。”在新县制下，乡镇成为国民政府基层政治建设的最低行政层级，从原来村庄街市的规模回归到取代区制，成为县政与村治之间的连接。

新县制下的区乡政制

各地区署制度改革的实验其实就是新县制区署变革的前奏。1939年9月26日，国民政府行政院公布《县各级组织纲要》，标志着酝酿已久的新县制运动出笼，县及以下各级组织在新县制原则下重行调整，区署的设置、性质、地位因之再次发生变化。总的演变方向是，扩大乡（镇）规模，“乡（镇）之划分，以十保为原则，不得少于六保，多于十五保”，乡镇成为“县以下唯一层级的政权机构”；裁减区署，仅于必要及特殊之地设立区署，区署演变而为县政府的“辅助机关”，处于行政督导的虚级地位，从而在事实上取消了区署的基层政权地位。国民政府时期基层政治体制建设没有落实在区一层级而是最终落实在乡镇层级。

《县各级组织纲要》对于区署与乡镇的地位作了明确规定。该纲要第四条规定：“县以下为乡（镇），乡镇内之编制为保甲。县之面积过大，或有特殊情形者，得分区设署。”第五条规定了县与乡（镇）的法人地位，而第二十五条则将区署的性质界定为“区署为县政府辅助机关，代表县政府督导各乡（镇）办理各项行政及自治事务”。因此新县制推行之初，就有学者提出，“区为虚级负督导责任，乡（镇）为实级负实施全责，这是新县制中铁的原则”。《县各级组织纲要》颁行不久，新县制运动开始逐步推向各省，在其运作过程中区署的职能以及区政的方向已经发生重大变化，乡镇的职能开始充分体现出来。

区署与乡镇组织机构的调整，其整体趋向是虚置区署而充实乡（镇）。1940年1月1日起，后方18省逐步推行新县制，表2-6、表2-7可以反映出1940年代区乡（镇）组织的变化趋势。1934年区公所数量为7234个，1943年6月区署减少到1237个，而到1947年6月全国仅有941个区署。由此证明，区署已经在编制上被取消了作为一级基层组织的地位。相反，乡镇的数量和职能开始增加，乡镇组织也已大为充实。1947年6月，全国设置乡镇公所41640个，有74.5%乡镇成立国民中心学校；32.3%乡镇已经建立了合作社；不过卫生事业仍然滞后，仅有2.36%的乡镇成立了卫生所。乡镇组织在学校、合作、卫生方面，已经取得长足进步或者开始起步，乡镇组织建设已经走向了新县制所设计的现代化轨道。

乡镇组织建设是国民政府履行现代基层政府职能的基础，乡镇政治得到提高和重视，区署仅处于具有督导职能的行政虚级地位，并在全国绝大多数地区不再存在。广东新县制下的区署较有代表性。据1946年12月的统计，该省县以下共351区，但是设立区署的只有54区，297区不再设署；同时全省设置乡（镇）2776个，统辖40346保和442145甲，虚置区署而充实乡镇的意图清晰可见。截止到1945年2月，江西省仅有区66个，平均每县不足一区。湖北在推行新县制过程中，将原有268个区署裁减173个，仅保留95个。1940年代，乡镇政治在“自治”与“官治”层面都体现出了明显的现代化趋向。国民政府把乡镇作为地方自治的基层政权单位并确立其法人地位。在1945年以后的嘉兴县，国民政府所代表的国家权力已经有效地下达于乡村，乡镇政府是一个自治性的政权实体，其权力来自于代表民意的乡镇民代表会，乡镇民代表会使民众有机会参与地方政治，民众的政治权利借此得以实现，这就构成国民政府“乡镇自治”概念的内涵。从政治发展的角度看，从传统走向现代的过程就是文化传统的合法性逐渐让渡给制度合法性的过程，也即国家权力、机构与制度在地方（乡村社区）的建构过程。这就是传统政治的现代化或近代化的基本内容。民国时期浙江南浔市镇权力结构即已走向多元化、正规化与规范化。

区制“虚置”的历史思考

区级组织建设是国家政权建设的组成部分，区制的演变和数度调整说明国民政府对区级组织建设寄予极大期望。然而区制并没有成为基层政治建设的组织基础，反而在新县制下趋于“虚置”，充分说明区政的无为与区制的失败。20年间区级组织建设为以后基层政制变迁留下了诸多启示。

区级组织建设的困境在于民国时期乡村政治生态的恶化。国家政权建设的实质在于乡村社会权力结构的调整与重组。民国时期传统的乡村权力结构已经破坏殆尽，而重建新的权力结构则任重道远。传统中国基层的社会权力结构处于官—绅—民的良性互动之中，绅士成为官民之间的沟通中介。清末民初以后随着传统士绅的没落以及知识分子的城市化，“‘土豪劣绅’遂成为民国时期基层社会的主要支配者”，国民政府因此无法培植一个有效推行区政的区级行政群体。“其实乡村工作的指导人员极难物色，不但大学毕业生不愿下乡，就是中学毕业生愿下乡的都很少，而且愿意去的不见得都了解乡民的心理和乡村的情形。”与此同时，传统基层社会官民连接的管道在民国时期日益遭到“赢利型经纪体制”的侵蚀，国家政权建设与基层政治的无序失控同时发生，形成“国家政权内卷化”的局面。“一切政令，推行到区，非被搁置，既改面目。廉洁努力之风，纵尽力提倡，亦仅到县政府而止。区以下仍为贪污土劣的剥削世界。”在浙江平湖从事区署工作的凡澄认为，区署施政在人事上的困难，一为地方土劣的反对新政，二为获得一般民众信仰之困难。“在区署兼负征收责任这种情况之下，欲获取人民的好感，实在是一件难事啊。”这种政治生态的恶化既体现在国家政权建设过程之中，又制约着乡村政治的现代化。

因此，政治现代化必须与社会现代化的程度相适应。乡村政治的现代化并非仅仅简单移植“现代式的地方行政制度”，其更核心的内涵是政治理念与治理方式的现代性转换。“政府是社会的产物，受社会限制的。……政府现代化的程度当然应该在社会的现代化的程度之上，但是相差不能太远，太远了，不但徒劳无益，而且引起人民的怨恨。”“做乡村工作的二大条件，就是经费人才二者的必须充分。”民国时期乡村政治现代化是在知识分子外流、资源汲取超过民众负载能力的情况下进行的，在乡村社会普遍处于前现代状态的情况下，乡村政治的现代化必然受到制约。因此，乡村政治的现代化应是整个乡村建设的组成部分，应与民众教育、农业推广、合作推广、工业改进、地方自治、乡民自卫、政治改革等连为一体。但是，区级组织在县村之间无法构成一级政治经济文化连接的中心。“县府转饬区署，办理民财教建事宜之公文，如雪片飞来，而区署组织简单，人力财力不足以应之，于是为区长者望文兴叹，不得不转饬联保主任遵办，以卸本人责任，是区署又成一承转机关，殊为浪费公帑。”新县制下“区署仍成转递机关”，“区署既忙于公文的转递，遂少实际的督导”。区级组织建设没有成就作为一级基层组织的使命，而最终国民政府选择了乡镇作为基层政治建设的尾闾。