四 中巴双边政治关系的演进历程及其风险调节作用

自1951年中巴两国正式建立外交关系以来，通过高层互访、签订相关合作条约、发表联合声明、建立战略合作伙伴关系等方式，两国逐渐形成了深厚互信的双边友好关系。随着国际环境与国内发展要求的变化，中巴双边合作的重点也逐渐由地缘政治层面拓展至地缘经济层面，构建并形成了多方位的合作渠道。这些渠道为中国在巴基斯坦直接投资的发展起到了显著的风险平抑作用。

（一）中巴双边友好关系由地缘政治领域向地缘经济领域的全面深化拓展

1951年5月21日，中国和巴基斯坦正式建立外交关系，巴基斯坦成为首个与中国建交的伊斯兰国家。但在中巴建交初期（1951～1960年），由于意识形态和隶属阵营的不同，两国的外交关系冷淡，仅保持了“不远不近”的礼节性交往。20世纪60年代初，中印关系恶化后，美国开始实施“亲印疏巴”的南亚战略，引发巴基斯坦强烈不满。出于抵抗美国，提防印度的共同政治诉求，中巴双边政治关系开始升温。20世纪70年代到90年代，两国领导人国事互访频繁，中巴逐渐形成稳定牢固、深度互信与广泛友好的“全天候友谊”。但在整个20世纪后半期，受制于美苏两大阵营冷战的大背景以及中国与巴基斯坦和美国、苏联、印度等双边政治关系的影响，中巴双边合作的重点主要集中于政治与安全领域，在经济领域的合作进展不大，呈现显著的政治热、军事热、经贸冷的特征。即使到1999年，中巴两国的进出口贸易总额仅为9.71万亿美元，占中国同期进出口贸易总额的0.27%；中国在巴基斯坦的工程承包额为3.06万亿美元，占中国工程承包总额的3.59%。

进入21世纪以来，伴随着国际环境的改善，以政治和军事合作为基石的中巴双边友好政治关系逐渐向经贸合作领域深化拓展。此外，中国于2001年正式加入世界贸易组织（WTO），在融入世界经济全球化浪潮的同时更注重双边与多边经贸关系的构建。而在与中国地缘邻近的双边经贸关系中，中巴双边经贸关系发展滞后，这一问题伴随着中国与印度双边政治外交关系的显著改善而变得更加突出。到2000年，中印双边进出口商品贸易总额达到29.14亿美元，是同期中巴双边进出口贸易总额的2.5倍多。这也成为推动中巴双边政治关系向经贸合作领域拓展的重要动力。2001年，应巴基斯坦的援建请求，中巴两国在北京签署瓜达尔港项目一期融资协议，并于2002年正式开工合建瓜达尔港口。2003年巴基斯坦穆沙拉夫总统访问中国期间，两国元首正式发表了“关于双边合作发展方向的联合宣言”，指出要进一步密切双边关系，深化和拓展两国全天候友谊和全面合作伙伴关系。其中，加强对经贸合作的指导与协调、扩大双边贸易与投资成为两国重点强调的领域。2005年4月温家宝总理访问巴基斯坦期间，双方签署《中巴睦邻友好合作条约》，宣布中巴建立更加紧密的战略合作伙伴关系，并正式启动中巴自由贸易协定的谈判。之后，在双边政府的努力下，《中巴自由贸易协定》（2006年）、《中巴自贸区服务贸易协定》（2009年）和《中巴自贸区服务贸易协定银行业服务议定书》（2015年）相继签署。不仅如此，2013年5月李克强总理访问巴基斯坦期间提出中巴经济走廊建设，试图拓展中巴在交通、能源、海洋等领域的交流合作，加强两国互联互通，以从更高站位和更广范围将中巴经济合作推向更深层次。随后，“一带一路”倡议的提出与逐步实施将巴基斯坦和中巴经济走廊建设的重要性提升到战略高度，并最终在2015年习近平主席访问巴基斯坦期间，两国正式将中巴双边政治关系升级为“全天候战略合作伙伴关系”。这一时期，中巴双边友好政治关系以政治合作为支撑、以经贸合作为主要内容的突出特征，体现在两个方面：一是中巴两国党政部门、社会各界间交流互动日益频繁，显著增强的政治互信和民意基础，更多投射在双边基于地缘经济考量的贸易与投资关系上；二是中巴两国基于地缘政治考量所进行的政治与军事合作的深度拓展，更多需要两国在经贸上的密切配合。根据中国国家统计局的数据统计，2014年中巴双边贸易额达到159.99万亿美元，相比1999年增加了15.48倍；中国在巴直接投资存量更是保持高速增长态势，在2004～2014年的10年间增加了近百倍，年均复合增长率高达59.08%，远高于同期中国对外直接投资存量总额的增长速度（34.73%）。

（二）中巴双边友好政治关系对中国在巴直接投资风险的平抑路径

在中巴友好双边政治关系由地缘政治层面向地缘经济合作深化拓展的过程中，一方面，基于地缘政治考量的传统友好关系成为双边地缘经济合作的坚实基础与保障，并充分发挥地缘政治的正向边际效应，即双边经贸关系带给两国的收益将因两国间的友好地缘政治关系而倍增。另一方面，与基于地缘政治因素考量下国家内部利益的一致性不同，基于地缘经济因素考量下的两国内部利益多元化，并形成多层博弈结构。需要在发挥企业主体性的同时，由具有更高权威的政府部门进行总体利益协调以实现地缘政治与经济的战略目标。从现阶段来看，伴随着中巴双边友好政治关系的深化拓展，一系列经贸协定的签署为中巴双边投资与贸易发展提供了正式规则上的依据与保障。而从非正式规则的视角来看，中巴双边友好政治关系，往往意味着巴基斯坦对中国投资的高接纳度、中国政府对推进在巴基斯坦投资的强支持力以及双方在战略对接、行动部署和沟通协调上的高度默契。更为重要的是，伴随着中巴经济走廊建设和“一带一路”倡议的提出和推进，加强中巴双边经济合作已上升到两国战略高度，因而动用政策、资金和人员等措施降低中国在巴基斯坦直接投资面临的实际风险无疑成为现实选择。本文将从中国、巴基斯坦和地方政府间合作三个层面进行详细论述。

1．投资母国（中国）层面：引导投资主体、制定投资政策、提供风险保障

中国作为投资母国，中国中央政府从投资主体引导、投资政策制定和投资风险防御等多个方面出台措施支持中国在巴基斯坦直接投资的发展，以提升中国投资者的风险耐受力。为了更好地剖析中国政府对在巴直接投资的具体支持方式，笔者通过中国商务部网站搜集了自2004年1月1日至2015年6月15日中国核准与备案的在巴直接投资非金融类企业的目录信息，共153条（如表3-2所示）。这153条投资信息记录在一定程度上体现了中国政府对在巴基斯坦直接投资的有意识引导和政策层面的密切配合。

第一，发挥中国国有企业在巴基斯坦直接投资中的生力军作用。国有企业作为中国国家战略的响应者和国家意志的履行者，往往具有雄厚的资本实力和较强的风险承受能力，在当前对巴基斯坦直接投资的中国投资者中扮演重要角色。从表3-2可以看出，中国在巴基斯坦直接投资的153条记录中包括了52家国有企业（包括国有独资和国有控股）和9家从国有企业转制而来的股份有限公司，即国有企业和具有一定国企背景的跨国公司所占比重达到了39.87%。这意味着鼓励中国国有企业在巴基斯坦展开直接投资，并发挥其对民营企业在巴投资的带动和引领作用，是中国政府引导在巴直接投资的重要方式之一。

第二，从政策制定层面引导中国在巴基斯坦直接投资的流向。2004年中国商务部和外交部首度联合发布《对外投资国别产业导向目录（一）》，为中国企业对外直接投资的国别和产业选择提供方向性指导。其中巴基斯坦作为中国的友好国家成为中国政府重点鼓励进行投资的目的国。从投资产业来看，机械制造、电子通信设备制造、纺织服装、建筑、电力的生产与供应等均是中国对巴投资中重点鼓励的行业。从2009年起，商务部国际贸易经济合作研究院、投资促进事务局和驻外经商机构开始合作编写《对外投资合作国别（地区）指南（巴基斯坦篇）》年度报告，全面介绍巴基斯坦的投资合作环境、投资政策、特色产业和潜在风险等信息，为中国企业走进巴基斯坦提供宏观指导和服务。政策法规上的引导有助于中国投资者优化其投资产业布局、防止盲目投资，进而形成对在巴直接投资更为理性的认识，并通过选择在巴基斯坦直接投资的产业流向来达到降低投资者风险的作用。这一点也在表3-2中得到体现，153条投资记录中商务服务业、制造业、电力、建筑业以及采矿业等项目投资数所占比重最大，而这些行业恰恰是中国官方相关政策中重点鼓励与引导的行业。

第三，强化中国国有银行与机构对在巴基斯坦直接投资的资金支持与保险保障作用。作为中国对外投融资合作的主力银行，中国国家开发银行专门成立了中巴经济走廊能源项目领导小组，并建立中巴经济走廊能源项目专项机制和绿色通道。截至2015年3月末，中国国家开发银行已支持10个在巴投资项目，评审承诺额达到13亿美元，累计发放额达9.5亿美元。除此之外，作为中国最大的国有控股银行，中国工商银行还分别与巴基斯坦苏克阿瑞大型水电站、大沃风电站、萨希瓦尔燃煤电站和塔尔煤电一体化项目签署项目融资协议，协议金额总计43亿美元。中国国有金融机构的参与有效降低了中方投资者在巴基斯坦投资时面临的显著融资约束。与此同时，有效利用中国保险公司对在巴投资者的风险保障功能也是中国政府促进在巴直接投资的重要举措之一。作为政策性保险公司，中国出口信用保险公司（简称中国信保）开展海外投资保险业务，对投资者因东道国发生的汇兑限制、征收、战争、政治暴乱以及违约风险造成的经济损失进行赔偿。2014年中国信保对中国面向“一带一路”沿线国家出口、投资、承包工程的承保规模达到约958亿美元。2015年4月中国信保再度与巴基斯坦水利电力部门签署框架协议，将为中国水电、能源企业进入巴基斯坦的投资提供政治和商业保险。中国政府的上述举措激发了中国投资者进入巴基斯坦投资的积极性，并在一定程度上提升了他们对巴基斯坦恐怖主义等制度风险的耐受力。

2．投资东道国（巴基斯坦）层面：加大反恐力度、实施多重特别保护、提供快速应急保障

作为投资东道国，巴基斯坦政府与军方在全国范围内加大反恐力度的同时，对中国在巴直接投资实施多重特别保护，并不断提升应急保障能力，以降低中国在巴直接投资风险发生的概率和破坏度。

第一，巴基斯坦政府与军方不断加大对恐怖分子的打击力度。2014年6月，在谢里夫政府与“巴基斯坦塔利班”和谈无果的条件下，巴基斯坦军方发动了“利剑行动”，对隐藏在北瓦济里斯坦部落地区的武装分子发起大规模军事行动。2014年12月“巴基斯坦塔利班”在白沙瓦军办子弟学校制造报复性恐怖袭击后，巴基斯坦政府与军方反恐的决心更为坚定，并通过死刑判决等方式加大对恐怖分子的处罚力度。此外，巴基斯坦与阿富汗联合反恐打击在巴阿边界流窜的恐怖分子，对巴国内外恐怖分子形成了极强的震慑作用。到2016年6月，巴基斯坦军方通过“利剑行动”至少清除了北瓦济里斯坦地区3600平方公里范围内的武装分子，摧毁了992个武装分子的藏匿点，缴获253吨炸药和大量火箭弹，并在该地区的舍瓦勒山谷地区关闭了7500个炸弹制造点。巴基斯坦国内反恐力度的加大，使得巴国内的暴恐袭击的发生量大幅下降，这对于保护中国在巴直接投资的安全起到了重要作用。

第二，增强对中国在巴直接投资项目与工作人员安全的保护力度。具体而言，根据巴基斯坦国家反恐局（The National Counter Terrorism Authority, NACTA）的估计，截至2014年9月，在巴基斯坦工作的8956名中国公民得到了12596名巴基斯坦安保人员的保护。针对具体的投资项目，巴基斯坦甚至派出专门部队保障项目资产与人员安全。以中国东方电气集团承建的南迪普联合循环电站（Nandipur Power Plant）为例，由于该项目位于巴基斯坦旁遮普省的人口稠密区，存在较高的潜在安全风险。为了保证中国工程师和其他工作人员的安全，巴基斯坦安全部门收集了南迪普电站周围5000户居民的背景数据并进行严密追踪，以防止任何可能的恐怖袭击发生。除此之外，电站周围还部署了大量警力且地区管理部门的高级官员和警官定期对南迪普电站的安全措施进行巡视、检查，以全力保障工程的顺利推进。2014年5月31日南迪普电站第一台机组并网发电，并于2014年底实现所有机组完工，取得双赢。南迪普电站的顺利实施产生了显著的示范效应，迅速带动中国对外直接投资在当地的生根发芽。如中国东方电气于2014年9月正式在巴基斯坦建立办事处，加快在巴基斯坦及周边国家的市场开拓与对外直接投资步伐；2015年东方汽轮机有限公司、东方电机有限公司与山东电建共同签署了巴基斯坦卡西姆港2 × 660MW应急燃煤电站项目设备合同，正式启动首个中巴经济走廊项目。

第三，巴基斯坦政府对中国在巴直接投资的保护还体现在危机发生后的迅速反应能力和最大程度降低损失的持续努力。2004年10月，承建巴基斯坦高玛赞大坝项目的中水电第13局两位工程师在前往工地途中被绑架，巴基斯坦时任总统穆沙拉夫和外长卡苏里在第一时间先后发声表示对这一事件的重视。巴基斯坦内政部长谢尔帕奥亲自担任营救行动总指挥与绑架者进行谈判。与此同时，动员数百名当地部落长者聚集在绑架者与人质所在的地点附近，向绑架者施压，要求他们尽快释放中国工程师。所有和平努力均遭到绑架者拒绝后，巴基斯坦安全部队在迫不得已的情况下采取军事行动解救人质。虽然结果并非尽善尽美，但在中国所有的领事保护案例中，巴基斯坦所提供的环境和积极协助人员解救、帮助善后、强化安保措施的态度是绝无仅有的。这一事件的发生也进一步强化了巴基斯坦对中国投资项目和人员的后续保护力度，大大降低了此后中国在巴投资的财产与人员安全发生风险后的破坏度。

3．中巴地方政府层面：深化友好联系、增加了解认同

中巴两国地方政府通过建立更为紧密的合作，增进当地民众对中国在巴直接投资的了解与认同，有助于降低中国投资者的外来者劣势，并推动中国在巴直接投资的持续发展。由于巴基斯坦地方政府拥有较大自治权，对地区内部事物的管理享有较大决策空间，而且具体投资项目的落地往往需要项目所在地地方政府的密切配合，因此中巴两国地方政府间的合作对降低中国在巴直接投资的风险同样重要。目前中巴两国地方政府间的合作形式主要以加强互访、建立友好城市或友好省份为主。截至2016年4月，中国已有3个省份、8个城市与巴基斯坦的省市建立了友好关系。其中，在中巴经济走廊建设规划和“一带一路”倡议提出后，中巴之间就新增了3对友好城市。建立友好城市或友好省份，通过城市或省份间的经济和文化交流建立新的沟通渠道，不仅有助于进一步加强地方政府和普通人民的友谊与互信，提升对彼此的认同程度，而且对促进结对双方的经济合作、增强其在对方国家的知名度和影响力大有裨益。例如，在珠海市与瓜达尔市结为友好城市后，珠海港再度与瓜达尔港结为友好港口，并享有项目优先合作的权利。2015年10月28日，珠海港与中国海外港口控股有限公司签下65亿元战略合作开发协议，共同开发瓜达尔港，为后续中国对外直接投资的大规模注入打下基础。这一点也可以从表3-2中看出端倪。2004年1月1日至2015年6月15日中国在巴直接投资的153个项目中，母公司在国内的分布主要集中于浙江、山东、北京、上海、广东和四川等省份。其中排名前10的省份中有5个省份（或省内重要城市）与巴基斯坦的对应省份（或城市）建立了友好关系。这在一定程度上说明中巴在地区与城市层面的友好政治关系，对增强中国在巴直接投资的发展后劲和稳定性同样重要。

由此可见，中国在制度风险高企的巴基斯坦进行的对外直接投资战略决策深受中巴两国双边政治关系的影响。中巴长期友好、深厚互信的双边政治关系不仅体现在两国政府基于共同利益在国家政策上的调整制定，还体现在两国中央和地方省市间的多层次交流互动上，这为中国在巴直接投资提供了相较其他国家更低的投资风险环境和更大的发展空间，起到了平抑中国在巴直接投资风险的调节作用。自2003年以来，中国在巴直接投资快速增长。中国在巴基斯坦直接投资项目数由2004年的1个上升到2007年的10个，再波动升至2013年的19个，并在2014年激增至43个（见表3-2），中国在巴直接投资额也于2014年一举超越美国、英国、瑞士和日本等发达国家，中国已成为巴基斯坦最大的投资来源国，从侧面反映了中巴双边友好政治关系在一定程度上对中国在巴直接投资风险平抑路径的有效性。这也表明在存在高制度风险的国家，良好的双边政治关系往往具有更大的价值，因为在其他国家投资者望而却步的同时，母国投资者却可以赢得在东道国投资的更大发展空间。