杭州市互联网共享单车运营管理对策研究

◎ 吴伟强 姚伟 高雪峰 张珍

提要：近年来，杭州互联网共享单车发展迅速。它在给人们带来极大便利的同时，也给城市管理部门带来了很大的管理压力。本文以当前杭州互联网共享单车运营管理存在的问题为导向，研究杭州共享单车发展的误区与风险，试从共享单车概念分析、对国内外共享单车管理经验的借鉴出发，提出互联网共享单车需要政府、企业和社会联动管理的理念。

关键词：共享单车 互联网 运营管理 杭州

作者吴伟强，杭州改革发展研究院副院长、绿色和低碳发展研究中心常务副主任、浙江工业大学公共管理系教授；姚伟，民进杭州市委会调研处副处长（邮政编码310026）；高雪峰、张珍，浙江工业大学公共管理系硕士研究生。

2016年以来，共享单车在全国各大城市发展迅猛，某些不文明甚至违法行为随之出现，对市容与秩序造成一定冲击。北京、广州共享单车目前都在20万辆左右，深圳则多达30万辆，上海2017年上半年将达到50万辆，杭州也达到7.3万辆。而杭州的公共自行车保有量已达到8.5万辆，虽然共享单车较难撼动公共自行车的地位，但据杭州骑呗科技透露，该公司将在短期内投入10万辆共享单车。数量爆发式增长的共享单车，在为人们出行带来极大便利的同时，车辆停放乱象也开始困扰城管部门，甚至成为市容整治中新的“牛皮癣”。“共享单车”的横空出世正考验着城市、企业和市民的智慧。

一 杭州共享单车运营管理的现状与问题

自2016年11月杭州首家共享单车品牌骑呗单车入驻以来，杭州已有骑呗、Hellobike、ofo、小鸣4种共享单车。短短三个月，共享单车数量已达到7.3万辆，即将赶超杭州公共自行车系统历时8年多投放完成的8.58万辆公共自行车。不考虑未来可能入驻的其他品牌，根据4家共享单车公司的投放计划，到2017年底，杭州共享单车的数量将超过33万辆。针对这一过程中出现的一系列问题，市民意见较大。而管理部门对出现的问题依然处于观望中，如不加强管理，后续问题恐会更多。

（一）违规停放抢占道路资源

1．共享单车企业大规模的随意集中摆放

在大型社区、地铁车站、商务区等地，单车投放数量密集，且停放位置多见于机动车道和非机动车道、公共自行车停车区及人行道，直接影响城市道路秩序和市容市貌。目前，共享单车企业还是以投放新车为主，存量消化情况并不理想，原有闲置车辆仍旧存在，又新增大量单车，势必占用更多道路资源。从长远看，如企业加快投放速度却缺乏维护能力，故障车辆又将成为闲置车辆，其必将侵占城市资源并影响城市形象。

2．用户随意将共享单车停放到划定区域外

这种现象主要散见于道路、公园、社区等地。更有甚者，恶意破坏、随地丢弃。这不仅给道路交通“添堵”，更给城市环境“添乱”。

（二）服务系统缺陷导致效率低下

1．找车流程增加额外时间成本

找车过程的问题，主要体现在找车麻烦、车找不到、看到车结果被预约、预约取消造成效率低等情况。ofo和Hellobike、骑呗等单车的找车流程不同，但这几种共享单车均存在相关问题。

一是预约时间成本过高。Hellobike、小鸣单车等具有车辆预约功能，如小鸣单车预约的时效为15分钟，当有用户预约后，其他人看到车也无法使用，而一旦预约用户最终没有用车，那这辆车就出现15分钟的浪费，这在高峰期无疑会降低效率。

二是定位精确度不足。ofo由于车辆配置比较低端，在APP上无法精确定位车辆，只能显示周边大概数量，找车耗时过高，降低了用车便利度；Hellobike、小鸣单车等则高端一些，用户可以看到车的位置，但在实际使用中仍存在因定位不准等问题而找不到车辆的情况。如骑呗单车，在其APP上显示杭州文化广播电视台集团广电中心有大量单车存在，骑呗员工也进行了查找，实地却没有单车。而距查找一个月后，其APP上依然显示该地有大量的共享单车，实际在门口和园区内没有一辆共享单车。骑呗APP显示在滨江联汇数字科技公司里有五辆单车，经过寻找并不存在。类似的情况较为普遍。

三是使用受停放位置限制。用户使用后把车辆停放在封闭小区里等区域，导致车辆流转困难。如西溪留庄内停放着一辆共享单车，但由于该小区禁止业主外的人员入内，这辆单车就一直闲置在小区内，出来的可能性只能更多地寄托在上一用户身上。同时，对于其他用户来说，走到车附近发现问题，又得重新去找。这些情况都会额外增加用户找车的时间精力，降低用户体验和车的使用效率。

2．调配能力不足导致冷热不均

目前，共享单车运营基本不存在调配系统，车辆的流转纯粹依靠用户的使用来实现，但由于用户存在使用偏好，这很容易导致车辆在时间、空间上的分布不均。

一是时空上的车辆缺乏。这种没车状况主要体现在两个方面：一是在很多人流量较少、较为偏僻的位置，车的流转非常慢且偶然，当一辆车被骑走之后，无法知道下一辆车什么时候回来，这个问题会导致最近的车距离用户很远的情况；二是在人流量大的地方和时段，如上班高峰，车的数量不够，需要用车的人数远多于车的数量，那么当前几批人把车骑完后，后面的人就没车了，但车得不到及时的补充。

二是部分区域的车辆闲置。一是需求预测缺失带来的投放过度，以及站点布局不合理造成的使用效率低下；二是各共享单车企业为抢占优势区位，大规模集中投放造成车辆供给过度而导致闲置。

3．故障处理方案有待完善

共享单车故障、违停等的反馈和处理，即车出现问题后的处理方案、客服响应等是共享单车运营管理中面临的重点问题。目前，用户在遇到开不了锁、锁不上等影响使用的问题时，很难得到迅速反馈和满意的解决方案。单车本身易损坏，城市乱停车现象也较为严重，企业需迅速处理用户反馈问题，尽快修复故障车辆，挪动违停车辆，尽量减少这些故障车被用户使用的频率。同样的，故障车辆的处理和流转也是用车效率的问题。

（三）车辆技术与性能存在不足

1．智能锁方案不成熟

目前，共享单车普遍使用基于2G网络制式的智能锁方案，其智能电子锁集成了GPS模块、GSM上网模块及SIM卡，通过数据网络与服务器保持连接并获取指令，同时将位置信息和车辆当前状态上报到云服务器，这是最原始的物联网。但这种方案存在覆盖能力有限、连接容量低、功耗高等问题。

2．车与APP的交互性不足

Hellobike等单车自带高科技设备，但目前智能设备尚未纯熟，会出现各种车与APP交互的问题。单车本身容易损坏，单车上的高科技设备也会失灵，而一旦失灵了用户并不知道，所以就可能出现交互上的问题。比如开不了锁，等了90秒锁还没开怎么解决？是继续等待，还是去找下一辆车？锁车也一样，用户不知道车有没有锁成功，如果失败了是不是会一直扣钱？目前针对这两点，共享单车企业还没有好的解决办法。

3．车辆性能有待提高

共享单车企业各自投放车辆，缺少统一的标准，导致单车性能参差不齐。

一是车辆质量不合格。部分车辆存在硬件问题，如ofo单车，一部分来源于校园旧车回收，另一部分为低价采购，经过简单加工后就投放使用，不少用户反映车辆脚蹬子、轮子等硬件存在问题，存在骑起来吃力、噪声较大、刹车不灵等状况。

二是性能匹配度低。按照自行车分类，轮径可以从10英寸到28英寸。但27英寸和28英寸的自行车车型高大，对很多身材矮小者来说存在骑行安全隐患。16英寸以下车辆由于轮径小，操纵稳定性和过障碍能力差，骑行技术如果达不到要求就很难适应。这就导致车辆与不同使用者的适用性偏差，这种状况不仅降低了体验感，也会带来一定的安全隐患，如部分单车，车身较重，车座无法调节，不适合女性使用。

三是防盗功能较差。密码锁的解锁方式过于简单，如前一个使用者完成骑行后，未将密码打乱，下一使用者可以直接开锁；更存在只要注意观察密码按键，小学生5秒就能给单车解锁的状况。密码漏洞不仅造成单车可以免费随意骑行，也容易出现部分未满12周岁的未成年人私自开锁骑行上路的情况，从而带来严重的安全隐患。

4．租车方式设计引起二维码陷阱

针对现在共享单车需下载APP租车及扫码开锁的设计，已有不法分子利用二维码行骗。如表1所示，不法分子可能在共享单车上粘贴微信或者支付宝的收款码，或粘贴假租车APP二维码，或毁坏、覆盖原始租车码并粘贴收款码，用户若不注意或操作不熟练，极易将钱转到不法分子的账户中，或者导致手机“中毒”，从而产生个人隐私泄露和银行卡被盗刷的风险。目前，下沙区已出现了这种情况，用户发现单车上贴了两个二维码，其中一个扫码后直接跳转出了一个付款页面，头像虽然是共享单车公司，但信息显示是个人账户。

二 杭州共享单车发展的误区与风险

（一）“最后一公里”概念并不科学

目前，出行“最后一公里”被炒成了一个固定概念，这个概念隐含的前提就是：如果不用交通工具代替步行就等于没有解决“最后一公里”的问题。于是，每个城市都非常积极地用各种所谓的创新方法来解决“最后一公里”的“问题”。

曾经，城市市民主要的出行方法就是公交车、自行车和步行。进入机动化社会特别是汽车社会之后，私家车快速普及，成为“点对点”和“门对门”交通的主要方式。城市公共交通系统也快速发展，虽然公交车和地铁等公交网络无法完全实现“点对点”和“门对门”的功能，但其便捷性已经远远超越了非机动化社会主要靠走路回家的时代，市民步行的距离已经大大缩短。在出行极为不便的时候，我们都没有“最后一公里”之忧，而在机动化社会，却莫名其妙地有了“最后一公里”的问题。

1．自行车是短途出行工具

始于2008年的杭州公共自行车系统建立的初衷，根本就不是为了解决“最后一公里”的问题。杭州进入汽车社会后，机动车道不断扩展，自行车停放的空间成了问题，专家建言市委主要领导需要重视这个问题，杭州就学习了巴黎和里昂的模式，开始建立公共自行车系统。也不知为何，后来它就被炒作成是为了解决“最后一公里”问题而建立起来的系统。

到目前，8.58万辆公共自行车的主要用途是什么呢？据我们调查，多数市民使用公共自行车是为了短途出行，出行距离大多集中在5公里左右，根本就不是用于“最后一公里”。更何况，目前杭州公共自行车主要布局于城市道路，深入末端的社区、单位等区域还只是其努力的一个方向。也就是说，即便使用了公共自行车，同样存在“最后一公里”的问题。

2．现代城市交通中自行车占比极小

在机动化水平较高的世界级大都市，自行车的使用量极为有限，更不会把自行车作为“最后一公里”的交通工具。在这些城市，除私家车外，末端交通最为普遍的方式就是步行。同样是东方城市，东京的人口密度是北京的两倍，在各种出行方式中，自行车出行因为占比过小根本就不在统计范围之内，城市道路上只能偶尔见到自行车（见表2）。

如表2所示，高度发达的轨道交通系统是东京主要的出行方式。为了提高轨道交通的出行率，其采用了如下做法：①加大轨道交通线网密度；②扩大单个地铁站覆盖面，一般的地铁站都会做10个左右的进出口，拉长地铁站进出口的通道以便深入居住区；③直接对接公共和商业设施，通过扩大地铁站的地下空间和地下空间立体化等方式与商店等设施直接连接。但需要指出的是，即便轨道交通高密度覆盖，直接对接地铁依然是主要的末端交通方式。如东京新宿六丁目，步行到新宿三丁目地铁站大约10分钟，进入地铁站后依然要步行520米才能上地铁。

为了缩短末端交通的距离，提高出行的便捷性，多数发达城市总是尽力对轨道交通进行合理布局，方便市民接驳，而不是非得留出“最后一公里”让自行车来对接。

（二）经营引发法律冲突与纠纷

1．擅自设点严重违反城市管理法规

共享单车企业提出要提供“随借随还”的服务模式以弥补公共自行车固定停放带来的“借车难和还车难的缺陷”，于是这种随借随还的“服务”就异化成了随处堆放的乱象。目前，共享单车的停车点基本就是人行道上的非机动车停车点。这种停车行为与居民在划定的非机动车停车位上停车性质完全不同。共享单车是商业机构的盈利模式，但占用的是城市公共空间，即占据道路资源实施盈利行为，这就属于占道经营。共享单车企业在未经审批之前，就设点布车，零成本占用人行道停放车辆经营，已严重违反城市管理的法律法规。

2．路权争夺矛盾将会愈发突出

目前，杭州非机动车道和人行道设施并不缺少，但能充分实现其功能的地方不多，路权划分不明确、非机动车道被占现象时常发生。随着共享单车的大规模投放与使用，自行车与机动车、行人争夺路权的矛盾会越发突出，逆行、机动车混行、路人争道、无路可走等混乱状况也会更加严重。

路权的原则就是各行其道，这是城市自行车推广与发展的基础。国外自行车系统较为完善的城市，都将路权作为首要保障，有明确的法律制度安排。如在国外，很多地方的自行车道，机动车不能压线，若没有自行车道，最右侧（道路右侧通行的国家）车道就是属于自行车的，甚至有的地方明确规定机动车超过自行车留出的宽度；同样的，自行车也不能随意侵占路权外的汽车道、人行道，自行车要遵守红绿灯、交通通行方向等交通规则，以及最重要的——自行车要礼让行人。

3．责权不明带来法律纠纷

一是车辆财产安全的责任承担。共享单车开锁即开始计费，锁车即停止计费，如果在使用单车过程中车辆丢失，那么会存在一直被计费，用户承担经济损失的风险。而车辆丢失的损失由用户承担还是平台承担没有明确规定，如果是用户承担，仅以押金承担还是要支付赔偿费用也规定不明。

二是意外事故的责任承担。用户在使用单车前可能无法得知其潜在的质量问题，如果因为自行车的质量问题在骑车时发生意外，无论是用户自身的人身财产损失还是给其他行人造成的人身伤害，这部分责任由谁来承担仍不明确。同时，未满12周岁的未成年人私自骑行单车造成的事故，责任如何认定，平台是否需要担责，这些都没有详细的规定。目前，已有城市发生此类纠纷。一旦用户遭遇事故，是否能获得全额保险理赔，会不会引发法律诉讼。在责权不明的情况下，如果出现用户安全事故，无论伤人还是被伤，平台都可能面临责任纠纷。

（三）规模与城市空间容量不匹配

1．城市空间无法满足停车量

根据目前杭州城市公共空间、道路资源现状与规划，短期内根本无法消化那么大规模的共享单车投放。

一是企业投放点的位置与空间。一个点的布置需要占用大量的空间，在道路资源有限的情况下，如何提供那么大的区域？杭州公共自行车系统花了8年多才完成8.58万的投放量，不是因为无法提供大规模的车辆，而是在规模、选址等方面需进行系统规划，网点配置采用城管、公交、交警、社区“四结合”“一公示”的方法来确定，实现与城市空间容量、整体规划的一致性。同时，这也涉及另一个问题，假如提供空间给共享单车企业停放，恰好能消化当前的单车量，那么怎么保证他们在免费占用公共资源获取了利益的情况下不再加大投放量，或是更多的企业进入争夺资源的无偿享用权？在不加规范的情况下，最后只会导致城市公共空间的“公地悲剧”。

二是用户停放车辆的空间。若最终出台的管理方法是基于划定区域和规定点的停放，那么就不涉及这个问题，但这样共享单车与公共自行车系统有固定停放点和锁止器的模式也就没有实质差异，“随借随还”也就成了空话。若用户能在划定区域外的合理位置停放，那就会面临空间不足的状况，因为目前城市本身没有规划那么多的空间放置自行车，这样又进一步导致自行车乱停放。国外城市在发展自行车系统时，会提前规划及预留自行车的停放空间，不仅仅是有限的道路资源，还包括建筑物等环境中的停放空间。如费城修改都市区域法规，要求新建大楼设置一定比例的自行车停车空间，修改不动产维护法规，要求较大型的公共建筑物须设置一定比例的自行车停车空间，要求费城停车管理局在其所辖的停车场设置自行车停车空间等。

2．自行车路网不够支撑骑行

目前，杭州以机动车为主导，缺少自行车专用道，以及自行车道与现有道路系统及运输站点等串联性较低的路网格局，无法支撑数量庞大的自行车高效安全骑行。自行车路网是自行车系统发展的基础，国外发展较好的城市在整体运输规划中均会考虑自行车路网的建立，并设立系统化、阶段化的发展架构，而不是在缺乏基础设施情况下随意鼓励自行车发展。如荷兰将自行车路网设为城市路网、区内路网、邻里内路网三个层次；德国埃尔福特县将自行车道建设计划分为短期改善、中长期计划两个阶段。

（四）供给与市场需求不一致

1．无法满足结构性需求

共享单车企业提出要以其灵活性补充公共自行车无法深入的末端，满足更大范围内用户的需求。但从目前状况来看，共享单车所谓的补充更多的是在数量上。布局设点基本在公共自行车系统已覆盖的范围内，更出现众多摆放在公共自行车服务站旁边的下架储车区，与公共自行车并排布点的现象。如果仅仅是数量上的补充，公共自行车系统就能做到，且能做得更好，没必要引进共享单车形成混乱局面，增加城市管理的额外成本。同时，随着时间的推移，公共自行车布点在不断加密并深入末端，以及各种动态化调配方式的应用，结构性的需求正在慢慢得到解决，在过渡时期是否需要这么大规模的单车投入值得考虑。

2．供给将会严重过剩

截至2016年底，杭州公共自行车的数量为8.58万，在这种状态下，杭州并没有出现明显的需求缺口。而自2016年11月，第一批共享单车投放以来，3个月时间，杭州共享单车数量达到了7.3万多辆。仅根据4家企业近几个月的投放计划，2017年底杭州共享单车数量将超过33万辆。算上2017年计划投放的1万辆公共自行车，最保守估计，年底杭州租赁自行车的数量将达到42.58万辆。市场是以需求为导向的，市民也有自身的出行偏好，短期内根本不可能有那么多的市民改变固有的出行方式而使用单车出行。就算根据业内乐观的需求测算方式，20～30人需要一辆自行车，按照目前杭州900万的常住人口数量，2017年底杭州租赁自行车数量就已超饱和。何况这还没有统计后期可能进入企业的投放数量，以及现有4家企业为了抢占市场在目前计划外的投放量。

（五）押金存在占有与流失风险

1．押金形态涉嫌非法集资

共享单车的租赁，基本都是要求使用者先缴纳单车押金，然后再充值使用单车。在传统租赁服务的押金收取或退还中，当用户不再租赁房屋或退订房间、自行车，押金就直接退还。即当主合同结束时，押金规则自动失效且自动退还。但在目前的共享单车平台服务中，如果用户不提交申请“押金”退还，押金就一直处于平台的控制之下。更重要的是，这些单车租赁都需要预充值才能开锁使用，相当于预付费服务。

在预付费前提下，收取押金且不自动退还的规则，则有明显不当占有资金或募集资金的嫌疑。按照单车的租赁规则，扫码解锁开始用车，相当于租赁服务开始，用完扫码上锁付费，相当于租赁服务结束。在主合同已经履行完毕后，用户与单车平台之间不再需要担保租赁合同，此时，系统应该和传统租车场景类似，自动退还押金。但是，这些单车平台却需要用户手动提交申请，其目的显然是通过增加押金退还烦琐程度，引导用户放弃退还或唤醒用户再次使用。这就形成了一个全新的押金形态，打破了传统“一个租赁物对应一份押金”的模式，形成了“一个人对应一份押金”的模式，使得押金与租赁物之间的一一对应关系被打破，突破了传统押金担保属性，而具有不当募集或占有资金的嫌疑。

非法集资的主要特征：一是未经有关监管部门依法批准，违规向社会（尤其是向不特定对象）筹集资金，如未经批准吸收社会资金，未经批准公开、非公开发行股票、债券，等等。二是承诺在一定期限内给予出资人货币、实物、股权等形式的投资回报。在共享单车模式之下，按照人头非车辆收取的“押金”，具有了一定“滑向”非法集资的可能或风险，它们不同于传统非法集资的承诺是“投资回报”，而是暗示承诺可“持续服务”或“便捷服务”。

2．挪用押金造成的流失风险

共享单车企业可以通过押金规则形成一个巨大的“资金池”，但在没有监管的状态下，这些资金的去向无从得知。2017年1月，作为共享单车的两大领头平台，摩拜和ofo双双宣布用户量超过1000万。以1000万的用户数量来计算，ofo每个用户需要交99元押金，那么累计可以获得高达9.9亿元押金；而摩拜单车每个用户的押金高达299元，平台可以获得29.9亿元的押金。可对于这些押金的具体去向，各大单车平台均守口如瓶。

目前，风险最大的押金流向主要是三个方面。一是用于生产。单车企业使用押金进行资本运作是其模式设计的一个环节，而在前期，在资金链紧张、融资困难、空间收紧、竞争白热化的状况下，要想在坚持重模式、高成本的同时快速扩张，势必会迫使单车企业挪用不受监管的高额押金实现再生产。二是撤资引起的押金流失。如2017年2月10日，卡拉单车创始团队向投资人汇报经营数据，在得知单车丢失率、失踪率和损坏率远超当初预估后，投资人于当晚告知创始人不再投入后续资金，并全额收回之前的投资款。随后，投资人将公司账目上部分用户押金划走，撤走财务和客服。三是用于其他投资及运作失败导致的押金流失。

一旦单车企业把押金用于生产或者出现其他形式的押金流失，这就意味着，如果经营状况出现问题，同一时间要求退还押金的用户过多，企业将无法退还用户押金，从而面临信用破产、资金链断裂的危险，当这堵墙轰然倒下时，便会产生多米诺骨牌式的连锁挤兑。

三 共享单车的概念归属

（一）共享单车不属于共享经济范畴

共享经济，是指整合线下闲置资源，并将资源使用权有偿让渡给他人的一种商业模式。它来自“分享经济”，核心是特定时间内分享（或共享）他人现有的剩余财产，这种财产可以是物品也可以是服务。共享经济包含五个要素，即闲置资源、使用权、连接、信息、流动性，主要由产品服务共享系统、再分配系统、衍生交易系统这三个类型构成。

共享单车，实质上是租赁单车服务。目前投入市场的几十万辆共享单车基本由企业自主生产投放，在使用前也必须缴纳一定的押金，这种租赁的运作模式不属于共享经济。共享经济的典型代表汽车分享，是通过私人分享汽车和提供服务得到一定的回报，但在共享单车里根本不存在这个环节，只是共享单车公司单方面收取利益。缺少了这个环节也就违背了共享经济用闲散物品达到互助互利的本质。

（二）共享单车有别于公共自行车

1．租赁系统以营利为导向

公共自行车系统，是在政府主导下，以公共服务为导向，通过对城市交通的综合布局设置公共自行车租赁服务站点，实现与公共交通的接驳，形成具有居民短距离出行、公共交通中短距离换乘等功能的规模化、网络化城市慢行交通系统。

共享单车系统，属于商业自行车租赁，是企业等经营主体以营利为目的提供自行车产品及服务的商业活动。不同于社会效益优先的公共自行车系统，共享单车系统租赁点的布局侧重于自行车使用量带来的经济效益，同时，庞大的系统需要城市空间、车辆调度等众多资源的支撑，因此难以形成周全的租赁网络，也无法达到公共自行车对城市交通的贡献度。

2．整体布局为资本运作

公共自行车系统的发展目标是成为城市公共交通的组成部分，而共享单车系统的整体布局是以此为跳板，进行资本运作。共享单车仅仅靠收取服务费实现盈利的可能性较小，其盈利模式大抵如下：①利用市民刷二维码收集数据，讲好盈利故事，做好商业策划书，吸引风险投资；②利用收集的数据，做社群模式，连接线上线下，在线下做各种商业模式；③金融衍生品运作；④利用市民缴纳押金作为沉淀资金，实施资金再运作。这就形成了一个以“共享出行”为名义的纯粹的资本运作模式。截至2016年底，共享单车融资总额已经超过20亿元，融资公司超过10家，投资方包括滴滴、小米、腾讯等互联网巨头。

四 国内外共享单车管理现状与经验

（一）国外共享单车管理状况与经验

共享单车在国内增长迅猛，但在国外只处于小范围运营，且存在被中国企业抢占市场的迹象。因此，目前国外城市没有针对共享单车出台的特殊政策。自行车系统较为成熟的国外城市，更多的是将自行车管理整合成一个完整的体系，将公共自行车租赁、商业自行车租赁、私人自行车等纳入整个管理框架，与城市更新、公共交通优化相融合。国外各大城市的自行车管理体系主要由以下几个方面构成。

1．规划

将自行车设施的改善纳入年度及长期的运输改善计划中，整合运输系统与土地使用，减少私人运具使用率，鼓励步行或自行车的使用，将自行车的重要性提升为运具等级。

2．法令

改进法规架构，将自行车定义为慢车，除公告路线外不得行驶于人行道。另外，通过地方运输财源法案、交通标识与法规、道路建设法规等与交通相关的法规来明确自行车设施建设资金来源、违规行为的执法等问题。

3．自行车路网

发展完全整合的运输路网，将自行车路网列入整体运输路网规划，建立自行车专用路道、共享路道等，并与现有道路系统及运输站串联。

4．友善的街道环境

充分考虑自行车与其他机动车辆在性能上的差异，使用分隔、转移、同质化等方式创造安全、舒适的骑行空间。

5．停车

根据不同建筑、场地提出不同的自行车停放空间要求，停放场地设置考虑安全性、便捷度等因素，规范停车空间设置标准等。

6．换乘

与大众运输系统进行互补，在车站附近设立自行车停车场，设计接驳的自行车道等，提升换乘时间与空间的便利性。

7．执法与道路安全

整合自行车违规法条、案例与执法、裁罚说明，供警察执法参考使用，加强事故的分析处理能力及事故防治方法研究，找出潜在危险因素加以改正或防范，建立专门针对自行车管理的执法队伍。

8．倡导与教育

开设交通安全教室，宣传自行车规范和礼仪，加强对特定客群（如中小学生等）所需知识与信息的提供。

（二）国内共享单车管理现状与经验

目前，国内共享单车盛行的城市已开始重视该领域发展，深圳、成都、济南、厦门四座城市已出台了与共享单车相关的规范性文件，北京、上海、广州等众多城市也积极开启了行业治理（见表3）。这些城市的具体行动主要集中在约谈调研共享单车企业、研究出台规范性文件、加强执法力度、设置停车区域四个方面。

1．加强执法力度

对随意停放、违规占道的共享单车进行严格执法管理。目前，已有多个城市对违规停放车辆进行了扣押，如上海5000辆违停单车被扣制造局路停车场，因违停被南京新街口管委会集中保管的共享单车近500多辆。对于偷盗、恶意破坏共享单车等违法行为进行依法查处。

2．设置停车区域

一是逐步有序地试点。上海相关监管部门在路边画出统一的白线框，作为单车的合法停放地点；成都在中心城区各级城市道路人行道等公共区域统一设置非机动车停车区位；厦门在空中自行车道区域，专门设立了共享单车的停车区域；深圳根据实际停放需求和道路空间条件，将重点选取一批具备实施条件的轨道站点及常规公交站点，按照相关标准规范设置自行车停放区；南京计划2017年在主城区每区设立50个自行车规范停放点，在江北发展300多个规范停放点，并要求共享单车企业派出管理人员协助租赁者有序停放。二是对接智能化引导。北京交通主管部门正在试点智能电子停车牌，引导用户将车停放在指定区域，停放正确的用户可以获得一定的骑行优惠。

3．通过约谈、文件出台提出具体要求，细化管理措施

一是要求企业适量投入，合理停放。深圳在相关文件中提出所投放的车辆规模应与全市的车辆承载能力相匹配；上海市黄浦区将道路非机动车停放的相关要求、标准以及禁止通行和停放的道路、不适宜大量投放的道路都告知给企业，要求企业根据路况适量分散投放；郑州要求共享单车企业按照相关规定合理停放，并拿出具体可行的管理方案。

二是提高行业准入标准。济南通过出台《济南市关于互联网单车运营企业准入要求》，对意向进入济南的共享单车企业依规进行审核和筛选；深圳、成都均在相关文件中提出投放车辆应符合国家、行业技术标准，其中深圳要求企业投放前将车辆产品质量检测合格报告报市公安机关交通管理部门备案，成都要求车辆无广告设置，且具备实时定位和精确查找功能；南京要求单车投放商必须按规定申报相关资料，完成“单车”注册登记手续，领取制式号牌后方能上路。

三是规范停放区域及设置标准。厦门对共享单车的停放区域提出了“九准九不准”的停放导则，对于城市道路的人行道、行道树树池之间等停放均持开放态度，而机动车道、非机动车道、人行道宽度低于2.5米且没有退行绿地、盲道等区域均不允许包括共享单车在内的任何自行车停放；深圳规定城市道路系统内自行车停放区及配套设施的规划与建设工作由政府负责实施，在非公共区域共享单车企业可自行设置自行车停放区，在设置形式上一般采用平面形式，并提出自行车停放架配置要求，在特殊情况下可设置地下停车库或地面停车楼。

四是押金、支付、用户信息及人身等安全保障。深圳规定收取押金的，须设立押金专用账户，接受第三方监管，保证专款专用，要求企业采集的用户信息不得超越提供互联网自行车服务所必需的范围；成都要求共享单车企业应通过具备相关资质和牌照的第三方支付企业进行资金结算，鼓励为使用者购买意外伤害保险及第三者责任险，且对服务过程中发生的安全责任事故等承担先行赔付责任。

五是用户个人信用管理。深圳要求共享单车企业建立用户个人信用管理制度，公安交警等有关单位将对用户违法违规行为进行处罚，并将信息纳入个人信用记录；成都要求共享单车企业对使用者进行实名制注册登记，制定安全骑行规范停放守则、文明用车奖惩制度及建立个人信用评价体系。

六是服务监督与管理。深圳要求共享单车企业公开收费标准，公布服务质量承诺，建立车辆维保服务制度，配备专门的团队，对车辆进行日常维保，定期检修与更新；成都规定共享单车企业建立使用者投诉机制，设置服务监督机构，建立投诉受理平台，并将运营车辆信息和信用评价信息直接接入政府指定平台，实现数据实时共享。

五 加强杭州共享单车管理的建议

（一）摒弃概念炒作，回归交通本质

1. “共享单车”是“商业单车”

共享单车，虽然具有供多人使用的属性，其实是一种B2C模式，背后的逻辑是完整的商业运作模式，尤其是金融模式，不是真正意义上的共享经济模式。但是经营主体借用了“共享”的概念，附加了过多的“创新”和“互联网”色彩，意在营造社会氛围，并给管理部门造成一定的心理压力，以至于出现了明显的乱象并违反了城市道路和空间管理的法律规定后，管理部门一直迟迟不敢出手。应该清楚界定“共享单车”的性质，当前其本质上与“占道经营”没有差异，共享单车更为准确的定义应该是“商业单车”。因此，以现有的法律、法规即可对其进行严格管理，未必需要单独立法。这样，就能减少不必要的立法成本和行政成本，也可以改正管理部门“无法可依”和“管理主体不明”等错误思想。

2．共享单车应首先满足交通需求

首先要明确，基于未来的发展，一个城市的出行结构中自行车承担出行量的占比。世界上，没有任何一个国际化水平较高的城市不加约束地发展自行车，甚至被称为“自行车王国”的丹麦，其首都哥本哈根的自行车出行量在出行中所占的比重也不过23%。杭州目前自行车出行量已经远远超过这个水平，仅公共自行车在公交出行量中就占了6.54%（地面公交76.88%，地铁16.47%，水上巴士0.10%，公共自行车6.54%）。必须明确，在轨道交通等公交系统加快建设的背景下，自行车出行量不可能无限制发展，更准确地说它是一个逐渐缩减的过程。杭州发展自行车的目标，并不是为了提高其在出行中的分担率，而是弥补其他公交系统的不足。所以，共享单车不能任由其随意发展。

其次，避免以交通为载体、工具或接口实现其他目标。毫无疑问，共享单车是一种商业运作模式，解决出行并不是他们的最终目的，甚至不是真正目的，交通是实现商业化运作的一个载体。这已经明显偏离交通的属性。据此，也就非常容易理解为什么企业不顾实际需求量而大量投放共享单车。城市管理部门必须对此加以约束。

最后，必须明确路权分配。根据人行道的功能与属性，人行道首先应满足行人步行，同时可附加一些服务性设施，如书报亭、盲道、公交站等，其层次非常清晰，设计规范也十分明确，因此对人行道空间区域的划分、功能的分配应该严格控制。公共自行车服务点也应在几个部门协调之后才能设置。而共享单车的随意停放，已经在很大程度上扰乱了这些规则，管理部门同样应该加以约束。

（二）纳入整体交通规划，完善空间布局

1．对接整体交通规划

一是将共享单车系统、自行车系统、慢行交通系统、城市交通系统四个不同层级的系统进行有效对接与融合，形成联动性的发展架构。二是把自行车系统的发展纳入长期的交通规划体系，将空间分配、路网设置、设施建设置于整个运输系统。在基础配套设施完备、整体性规划下，鼓励共享单车，以及自行车系统的发展。

2．加强路网系统建设

一是规范自行车路权空间，优化城市道路实际使用权的配置，建立行人、非机动车和公交车优先的路权体系。二是加强自行车路网建设，建立自行车专用路道、自行车专属街道等，并与现有道路系统及运输站串联，保持道路的连续性，并实现与公共交通的有效接驳。三是设立容易辨识的道路形式区隔、标识系统、专用符号等，保障自行车骑行的安全与效率。四是需求优先导向，在现有道路空间允许的情况下，优先发展自行车活动密度高的地区，或可打造一批样板区域。

3．合理配置停车空间

一是建立自行车停车空间的标准规范和指导原则，合理划分道路停放区域。二是结合城市景观及土地利用方式，可于地下及建筑物内设置自行车停车场，或要求机动车停车场按一定比例配置自行车停放区。三是在主要活动地点，如地铁站、车站、商业区等区域提供适当的停放空间及自行车停车设施，可按不同的场所特征进行差异化的空间比例设置，同时，可于自行车专用道上设置休息处。四是对自行车停车空间进行信息化管理，可用系统进行周边查找，提示及引导公众便利停车。

（三）严格控制数量，提高行业准入门槛

1．强化数量调控与分配

一是进行数量系统调控。在充分了解市场需求的基础上，结合城市空间容量、路网系统、配套设施等要素，设置单车投放数量上限，并可根据城市发展规划、人口变化趋势等因素，实行阶段化投放量分配。二是对企业投放量进行细化控制。将目前过剩的投放进行出清，合理分配各企业投放量；企业需制订详细的投放计划，包括长短期数量配置、各布点的数量分配等，管理部门对其进行严格审核，审批合格后再实施投放。

2．设定行业准入标准

一是制定共享单车运营企业准入标准，对有意向进入的共享单车企业从资质、技术、运维和服务等各方面进行严格审核与筛选。二是投放车辆应符合国家、行业技术标准，企业须在投放前将车辆产品质量检测合格报告报相关部门备案，且具备智能化技术，车辆信息可对接政府指定平台，实现数据实时共享。三是实行领牌上路制，共享单车企业必须按规定申报相关资料，完成“单车”注册登记手续，领取制式号牌后方能上路。

3．建立市场退出机制

构建企业退出指标体系，从产品性能、服务质量、运营管理、财务状况等多个指标来衡量界定，并结合社会满意度评价。对存在问题的企业进行限期整改，问题严重或整改不善的企业应淘汰退出。

4．可采取特许经营模式

鉴于共享单车企业的商业性质和城市道路资源的公共资源属性，可考虑对共享单车实施行政特许经营。通过招标等竞争方式申请行政许可，政府从中选择提供公共服务的最佳合作者签订行政协议。这种模式不仅使共享单车合法性获得认可和保障，而且通过前期程序筛选、协议明确权利义务和风险分担、过程动态监管等将整个运作流程纳入制度化管理，实现准入到退出的严格管控。

（四）构建责任体系，推进多元联动治理

1．开展前期系统论证

通过专家学者、新闻媒体、运营企业、市民等各个层面共同探讨的方式，明确共享单车的发展方向及形式。充分听取原自行车租赁经营者及社会各界的意见，整合相关部门在单车领域内涉及各自管理要素的要点问题，了解社会需求及市民骑行感受，吸纳市民对单车建设模式、规模、选址等方面的建议，共同达成规范化的单车发展思路。

2．建立部门联动合作机制

一是确立主管部门，出台管理细则，统筹指导监督共享单车行业发展。二是由交通、城管、交警等部门与各区政府，联合推进道路路侧带自行车停放区规划和相关配套设施的建设。三是完善管理责任体系。公安交警部门协调处理共享单车交通违章，并依法惩治恶意破坏、偷盗单车行为；城管部门加强现场管理，指导自行车规范停放；各区政府配合落实自行车停放秩序的执法管理；市场监管部门、网信办等其他部门按照各自职责，做好单车服务、网络安全等层面的监督管理。可将自行车停车秩序管理等工作纳入政府工作考核范畴，进一步强化监管主体责任。

3．促进多元主体协同治理

在政府主导下，由协会、企业和用户等多方联手促进共享单车的规范发展。一是行业协会加强市场调研，探索制定从单车生产到服务的系统标准，规范共享单车行业质量管理，提升服务品质，促进行业自律。二是企业强化自身及用户的规范停放，配备专门的团队进行秩序维护及车辆日常维保，同时，建立信用积分系统，设置个人信用制度来激励用户规范骑行并举报违规行为等。三是增强用户文明使用的意识，鼓励对身边的不文明行为监督举报。

（五）落实制度安排，实现风险长效管理

1．规范押金收取与使用

一是设立押金专用账户，接受第三方监管，专款专用，不能提取及对外投资。二是押金收取及资金结算应通过具备相关资质和牌照的第三方支付企业进行。三是对押金的额度及押金退还时间长度进行规范，可设置押金额度上限，缩短押金返还时间，如不能超过1个工作日。四是押金的收取可通过信用卡预授权的方式，不允许通过现金或消费的方式收取。五是押金可实行实时返还方式，即骑行结算完毕后，押金自动通过原支付渠道返还。

2．保护个人信息安全

一是规定单车平台应根据个人信息保护法规和要求进行注册流程设置，采集的用户信息不得超越提供服务所必需的范围。二是完善网络安全管理制度和网络安全防范措施，确保用户个人信息安全。三是通过风险提示或支付方式优化，对利用二维码骗取个人信息、进行诈骗的现象进行防治。

3．保障人身财产安全

一是落实共享单车企业为使用者购买意外伤害险及第三者责任险的责任，并设置赔偿额度下限。二是制定骑行规范，明确不同事故状况的责任划分与认定，以及赔付程序与标准。

（责任编辑 方晨光）