第一章 导论

一 选题背景与意义

以1978年12月党的十一届三中全会召开为标志，一场大规模的社会变革运动在中国开始了，也使得当代中国法治进入了重建与快速发展的历史新时期，也是中国法治现代化进程中的具有划时代意义的一场革命。邓小平曾经明确指出，必须在改革的基础上处理好人治与法治的关系，实行依法治国，建设社会主义法治国家。1997年中共十五大召开，江泽民进一步提出，在坚持四项基本原则立场基础上，推进政治体制改革向持续深入方向发展，不断地实现社会主义民主基础的宽泛化，在建立健全社会主义法制的基础上，大力推进依法治国、促进社会主义法治国家建设。1999年3月，九届全国人大二次会议通过的宪法修正案，把依法治国，建设社会主义法治国家的基本方略写进了宪法，为依法治国奠定了根本法的基础。2002年11月召开的中共十六大，把依法治国的基本方略纳入了社会主义政治文明建设的整体框架之中。可见，从人治社会向现代法治社会的转变，建设现代法治国家，是当代中国法治建设的目标追求。

民主与法治是紧密联系、相互渗透的，民主是主要法治的基础，但法治又必须以民主为基础保障。随着国家对农村基层民主管理的理性制度安排的实施，这种农村民主管理制度的重点和主要内容包括以下方面：一是逐步扩大农民在农村基层民主管理过程中的有序参与；二是逐步推进农村民主管理内容的信息公开；三是逐步建立健全农村民主管理程序的议事协商；四是逐步强化和完善对农村民主管理权力行使事前、事中及事后的监督。与这种农村民主管理制度安排实施相应的是农村基层民主外部环境变化必然会引出许多新变化、新情况和新问题，如何在农村基层民主管理自下而上的社会演进型路径中形成的制度基础上，通过自上而下的政府主导型路径逐步地引导广大农民在法治国家建设视野下，通过法律框架规范与实现广大农民在农村民主管理过程中的有序参与、信息公开、议事协商，依法保障农民在农村民主管理过程中的参与权、表达权、监督权等各项合法权益，切实构建起以保障农民合法权益为主要内容的农村民主管理制度的法治保障机制、体制及制度等，都亟须学术界与实务界给予积极的回应并对其展开全面、系统的研究。从这个角度而言，将农村民主管理制度的研究置于法治国家建设视野下来展开具有重要的理论与实践价值。

与此同时，伴随着中国特色社会主义法治国家的发展，中国法治国家建设的路径与模式也是理论界和实务界持续关注和不断深入研究的课题。中国法治国家建设的路径主要有自上而下的政府推进型和自下而上的社会演进型两种。政府推进型的主要特点是政府在法治国家建设中是领导者和主要的推动者，法治主要凭借政府所控制的本土政治资源根据政府的目标进行指导设计和建构。社会演进型的主要特点是法治国家的建设是在与政府相对应的民间社会生活中自然孕育和发展演变而形成的，是社会法治自然生发形成的结果。两种路径各有特点，前者认为法治国家秩序建设是一种理性的秩序建构，由于中国法治传统的缺乏，主张通过理想制度的借鉴和政府的强制力推动法治国家秩序的建构，排斥社会传统资源的积极作用。而后者则认为法治国家秩序的构建不是理性建构的秩序而是一种自然生发发展的秩序，其实现的基础须从社会传统中去为法治的制度性变迁和理性建构寻求基础，而不是理想制度的借鉴和政府的强力推动。

对上述两种法治国家建设路径的优劣，笔者认为应辩证地分析和看待，政府推进型路径强调法治建设是国家必须凭借国家权力进行建设的职责，不重视民间传统社会的作用和中国法治建设的社会传统文化基础，选择这样的路径，难免导致国家法治建设与民间社会自治的冲突和摩擦，增加法治建设的难度和效率。社会演进型则单纯地强调国家法治建设的自发性和自然性，轻视国家和制度在法治建设中的作用，仅依据这条路径，社会主义法治国家的建设进程必将艰难而漫长。对此，怎么办？笔者认为结合中国建设社会主义法治国家面临的实际困难和问题，应高度重视法治国家建设的路径选择的多元化，不宜走单一化的路径。结合中国法治国家建设的实际情况，充分考虑到中国的民间传统社会发育和中国国家权力在法治国家建设进程中的优势，走自上而下的政府主导推进型和自下而上的社会演进型互相结合、共同协调发展的符合中国国情的法治建设路径，通过国家法治建设的路径多元化，充分发挥国家和社会民众两方面的积极性，上下联动，在合力形成中共同促进法治国家的建设进程。

于此背景下，笔者认为法治国家建设视野下的农村民主管理制度应通过法治手段予以建设作为民间农村社会的重要治理机制，在自下而上的社会演进型路径中对法治国家的建设是一种重要的推动和促进的社会资源和力量，同时在自上而下的政府主导推进型的法治国家建设路径中，农村民主管理制度又是中国民主政治在乡村实践的价值体现和重要的制度安排。自农村民主管理制度产生、发展、实施以来，虽然有力地推动了农村基层民主政治的建设与发展，为法治国家的建设奠定了良好的法治基础，但是，在农村民主管理进程中，农村民主管理制度在自下而上的社会演进型法治国家建设路径中作为一种重要的社会治理机制，必然有其生发的法理基础，非常有必要在法理范畴内对其在基本理论方面进行全面、系统的法理分析。同时，农村民主管理制度与自上而下的政府主导推进型的法治国家建设路径中的理性制度安排之间难免发生矛盾与冲突，由此必须正视农村民主管理制度在法治国家建设视野下运行存在的问题，从法治建设及保障的视角予以积极的审视和反思，从这个意义上讲，加强对农村民主管理制度的法理分析及法治保障研究无疑具有重要的理论研究价值与深刻的现实意义。

2008年10月在党的十七届三中全会上通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》将“健全农村民主管理制度”明确地作为中国农村今后改革发展中务必大力加强建设的六项制度之一，特别强调指出农村民主管理制度发展的重点内容必须围绕农村基层民主发展、有序参与扩大、信息公开推进、议事协商健全、权力监督强化等方面全面协同推进，并把农村民主管理制度建设发展到2020年的基本目标任务确立为：进一步加强农村基层组织建设、进一步完善村民自治制度、更加切实保障农民的各项民主权利等。因此，建立健全以民主管理、民主决策、民主选举及民主监督为核心内容的农村民主管理制度建设，不仅对于中国农村基层民主政治建设，而且对于社会主义法治国家的建设，在理论与实践方面均具有重大的价值。但是，由于中国历史上长期存在与发展沿袭至今的非法治传统所存在的消极与负面影响，要确保农村民主管理制度的真正建成与实现，就要求必须对农村民主管理制度进行法治化建设，以实现其对农村基层治理的规范化、程序化及法治化。同时，随着国家自上而下的围绕农村民主管理中有序参与、信息公开、议事协商及权力监督等为主要内容的系列理性制度安排，势必要求将农村民主管理制度建立在法律的框架之下，走法治化建设的道路，逐步引导广大农民在农村民主管理中实现在各项村级公共事务中的有序参与、在各项村级事务管理中的信息公开、对各项村级事务决策之前的议事协商，从而依法保障和实现农村民主管理过程中农民的参与权、表达权、监督权等各项合法权利，不断推进以保障农民权益为主要内容的农村民主管理依法治理机制的建立和完善。

综上所述，本书将农村民主管理制度置于中国特色社会主义法治国家建设视野下，对农村民主管理制度的法理及其保障的法治进路展开较为全面、系统的研究。这不仅有利于农村基层民主政治在自下而上的社会演进型路径中的理性发展，而且也有利于国家依法治国方略在自上而下的政府主导型路径中通过法治的手段有序实施，从而共同推进社会主义法治国家的建设。

（一）学术研究理论价值

本书研究关注的核心点是如何在中国特色社会主义法治国家的建构中建立党、国家、社会、基层民主管理制度和公民之间的良性互动关系。现代法治国家构建是中国现代社会实现转型发展的一个核心层面。在法治国家建设路径多元化的过程中，在自下而上的社会演进型路径中，不断地健全与完善作为农村社会重要治理机制的农村民主管理制度，从农村基层社会基础性资源层面充分发挥其对现代法治国家建设的作用，并使得农村基础配置性资源高度有效地运作，这不仅有利于提高农村基层社会民主管理的效率，增强党和国家在农村基层的执政能力及其合法性，而且还有利于充分发挥农村民主管理社会组织弥合社会裂隙、整合民众利益，进而使得民意能够理性有序地表达到政治领域的功能，保持中国现代社会法治转型过程中法治国家的稳健发展。有鉴于此，本书将在前期研究的基础上，科学总结实践经验，通过对法治国家建设视野下农村民主管理制度基本理论的法理分析，探究农村民主管理制度的概念、制度价值理念、生发基础及村民自治视域中农村民主管理制度的法理基础，分析当下农村民主管理制度法治化的运行困境，对中国未来农村民主管理制度的法治保障进行整体设计和探讨，力求理出一条比较系统、完整的改革思路。可见，从法治的视角对农村基层民主管理的推进及其制度的完善展开法理分析与法治保障研究，不仅是政治学科的一个重要研究领域，而且还是法学学科、历史学科及社会学学科相关领域研究的重要内容。通过本书的研究，不仅能够助推农村基层社会相关实践的法治化发展，而且能够为发展具有中国气派及中国风格的农村基层民主政治理论及中国特色社会主义法治国家理论提供重要的智识基础。通过本书的研究，不仅可以进一步地促进政治学科的理论研究和社会实践，在一定程度上也有利于对法学等相关学科的横向渗透、协同发展。

（二）实践应用研究价值

1．本书致力于围绕制度结构和运行机制等内容从法治的角度对农村民主管理制度进行深度的法理分析，有利于为健全农村民主管理的法治保障提供法律制度选择。虽然中国农村基层民主管理已经走过了30余年的制度探索和经验积累过程，但是农村民主管理的法治实践仍然存在诸多不足。由此，社会各界对农村民主管理的改革方向难免存在一些疑虑，对如何健全农村民主管理制度在各自思考并献计献策基础上不断地开展持续的探讨，但是在一些问题上有时也显得努力不够，有时更是一筹莫展、莫衷一是。对此本书重点围绕法治国家建设视野下农村民主管理制度在法理层面如何确定其内涵与边界；农民在农村民主管理中参与权、知情权、表达权、监督权等如何通过对其载体（农村民主管理制度）的法治保障予以实现，在法治保障层面如何构建起包括立法、执法、司法等环节的完整框架，特别是在立法层面如何全面完善以农村民主管理为主要内容的相关涉农法律法规，在执法层面如何系统加强以农村民主管理制度为主要内容的相关涉农执法工作，在司法层面如何实现对农村民主管理制度的全面保障、加强对农村民主管理中农民各项合法权益的保护与救济，以切实深入推进农村依法治理等问题展开研究。本书将对农村民主管理理论与实践中的组织制度和运行机制从法治角度进行全面的探讨，能为农村民主管理制度的相关立法和农村民主管理中的实践决策工作提供一定的借鉴参考。

2．本书致力于探讨法治国家建设视野下农村民主管理制度在法治层面实践运行中外部及内部方面存在的困境及造成此种困境的原因，有利于农村民主管理制度法治保障的工作重点及发展方向明晰化、明确化。加强农村民主管理制度的法治保障有利于在农村民主管理的基层法治化实践中实现农村社会的和谐稳定发展。当前中国农村社会的发展总体上处于和谐发展的局面，但是，伴随着农村民主管理制度的深入推进实施，出现了一些影响农村社会稳定有序发展的问题与矛盾，尤其是在一些农村地区，一些经济性事务的管理纠纷与矛盾时有出现，诸如农村集体土地征用、农村村民宅基地拆迁及农村生态环境污染与破坏等方面所产生的纠纷与冲突比较突出，更有甚者，在一些地方因为这些问题所引发的群体性暴力与非暴力事件呈现出连续性、多发性的发展态势。同时在农村民主管理过程中民主选举、民主决策及民主监督等方面存在诸多的非法治化现象，诸如在民主选举中所存在的贿选、家族势力及村霸等恶势力介入等问题，在农村民主决策中所存在的程序欠规范，村级事务民主管理决策中不能有效实现一事一议等问题，在村级事务民主管理中存在的异化现象，在民主管理监督中存在缺位与管理者独断专行等问题。近年来，随着国家大量惠农、强农资金进入广大的农村地区，如何对这些资金进行有效的管理、分配与利用，确保广大农民群众共享国家惠农强农的各项权益等，不仅是农村基层民主管理发展过程中所面临的难题与必须解决好的重点问题，而且也对农村民主管理制度的健全与完善提出了严峻的挑战。在解决这些问题的对策中，法治的途径无疑是较佳的选择，如何从法治的角度解决农村民主管理制度实施过程中所长期存在的诸多问题，以不断地满足广大农民群众在农村民主管理过程中日益增长的对各项村级事务政治参与的需求，不仅是当下农村基层民主政治发展进程中亟须直面并给予研究解决的一项重要的课题，而且也是农村民主管理制度法治化建设迫切需要解决的重点问题之一。本书将在对农村民主管理制度进行法理分析的基础上，对其法治保障予以系统的研究，这有助于实现党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一，有助于在促进农村基层民主政治建设中实现国家农村改革发展在农村民主管理制度建设方面的目标任务，有助于在扩大农村民主管理范围的过程中为广大农民各项合法权益的实现提供相关的立法、执法及司法建议，也有助于为国家基层政府在农村民主管理制度的实施过程中提供相关的政策咨询。

3．本书在研究健全农村民主管理制度的法治策略的基础上，结合中国特色社会主义法治国家建设的要求，为农村民主管理制度建设提供具有可操作性的法治保障实施方案。2007年10月党的十七大报告将基层民主的发展明确地定位为社会主义民主政治建设的基础工程予以重点实施推进。同时，党的十七大报告在确定全面建设中国特色社会主义小康社会的奋斗目标中，围绕基层民主的发展也提出了非常明确的新要求，那就是要致力于对农民合法权益及社会公平正义的维护与保障，实现社会主义民主范围的不断扩大，更加健全与完善国家基层民主制度。但是现实的情况表明，农村民主管理制度在中国广大农村地区的建设总体上尚处于实验及经验探索与积累的发展阶段，不仅对其基本理论的法理分析有待进一步总结、厘清，而且对农村民主管理制度实施过程中的法治保障体系、方案建设也有待进一步加强研究。尤其是中国目前仍然属于社会主义发展中国家，经济社会发展水平总体上不平衡，广大农村地区的自然地理环境条件存在较大差异，导致中国广大农村地区经济社会发展水平各异，处于非均衡发展状态。基于中国农村民主管理制度现实发展所面临的经济社会背景，立足于中国农村基层民主管理发展的实际情况，从法治的角度推进农村民主管理制度实施的保障制度建设是当前中国农村基层民主政治发展进程中所面临的重要实践问题。对此，本书将在比较分析及历史考察的基础上，分别从立法、执法及司法层面对农村民主管理制度法治保障建设的范围、内容、模式、途径和措施进行详细、深入的探讨，实现农村民主管理制度实施的规范化、制度化、民主化、法治化，为各地推进农村民主管理改革提供普适性的法律对策参考。