二 农村民主管理制度的概念界定

关于农村民主管理制度一词，自中共十七届三中全会在《决定》中首次以官方文件正式提出以后，该词便在理论界与实务界被频繁使用。但是，对于什么是农村民主管理制度，学术界对其尚无统一的认识和明确的界定，这在一定程度上影响了它的正确使用以及对其进行规范研究，对此，笔者拟从法理层面对农村民主管理制度的概念进行探析，并将其与相关概念进行辨析，以期能对农村民主管理制度概念进一步加深认识，进而为农村民主管理制度的深入研究奠定了坚实基础。

（一）对现有农村民主管理制度概念分析的相关学说的评析

对于什么是农村民主管理制度，学术界也是众说纷纭，莫衷一是，首先，就“民主管理”而言，这是一个多义词，其不同的含义体现在不同的语境之中。就农村民主管理制度的概念来说，归纳起来，学术界主要存在以下方面的几种观点：一是“权利说”，有学者认为，应在农民民主权利基础上的实现参与机制这一平台视野下对农村民主管理制度建设予以定位理解。通过对农村民主管理建设从新中国成立以来的经验总结，笔者认为传统对农村民主管理权利的理解比较重视单纯地从口头层面予以宣传，而轻视农村民主管理在实践中的具体落实。二是有学者主张从“利益说”的角度对农村民主管理制度予以定位性的理解，这种观点对农村民主管理制度建设的学术理解片面地认为，农村民主管理制度建设的目标与宗旨应立足于农村民主管理过程中，围绕对村级公共事务的民主管理，第一是要实现最大范围的村民的参与度；第二是在农村民主管理过程中对相关问题讨论时，大多数村民的意见能够得到实现与采纳；第三是在村级公共事务民主管理过程中少数村民的意见能够得到全面充分的表达。三是围绕“民主说”对农村民主管理制度的定位理解，有学者主张，对农村民主管理制度建设的内容范畴应重点从农村基层民主决策、选举、管理、监督等层面予以重点把握，而且应对这四个民主的内容范畴之间的相互关系进行深入的分析与挖掘，这是理解农村民主管理制度核心内容的重点与难点。四是“自治说”，有的学者认为，农村民主管理制度建设的组织形式是在广大农村社会中所存在的各种非政府社会自治组织，这不仅是农村民主管理制度建设的重要组织基础，而且也表明农村民主管理制度建设的核心与关键问题在于在民主管理基础上实现最广泛范围内的农民群众自治。

其次，农村民主管理制度中的“制度”一词也是个层面多维、丰富含义的多义词，学界有较多的学者认为，“制度”一词的精义在于规范各种行为的实体内容与程序内容的合法性，这有利于实现对各制度行为主体的规范依法监督，其核心价值理念在于实现对制度行为主体与制度实施对象之间权利与权力之间的平衡与协调。具体到农村民主管理制度建设领域，也必须体现这种制度建设的核心价值观念。如果不能对农村民主管理制度进行行为合法性的规范与研究，从法治层面对农村民主管理制度概念的理解就缺乏充足的法理基础。基于此，学术界从法治层面对农村民主管理制度建设相关问题的研究，归纳起来，主要有以下方面的主要观点：一是围绕“法治说”进行的理解与思考，有学者主张，在一个法治社会里，如果实施法治，就意味着制度的制定主体与执行主体地位提升，不仅制度主体所制定的制度具有至上的地位，必须得到其实施范围内的广泛遵守与执行，具体到农村民主管理制度建设范畴，也必须从这个意义上对其进行理解与建设，农村民主管理制度的法治化建设才有实现的可能与基础条件的具备。二是“村务公开说”，有学者认为，农村民主管理的重点应围绕对农村民主管理中各村级自治组织所实施行为合法性的监督，其方式应侧重于通过村务信息公开，使村民与村级组织管理者双方都处于透明的环境下开展各种民主管理活动。三是“法律体系说”，有学者认为，农村民主管理制度建设应定位于保护农民为核心的利益，继续普及法律知识，增强农民的维权意识，提高法律监督的力度，并在此基础上，进一步完善农村民主管理法制体系建设与管理。

综上所述，我们发现目前关于农村民主管理制度的概念分析，主要是从民主政治和法治建设的角度进行了零星、分散的论述，这对从不同角度解决农村民主管理制度面临的不同的问题有一定的理论指导意义。尽管学者们对农村民主管理制度的概念界定不一，但是都忽视了辩证逻辑的基本原理，须知任何概念都必备两个特征：一是在实践基础上由特定的现象、事物、外部世界的对象所产生的；二是必然反映着它们的本质、必然的属性。因此，我们从辩证逻辑的角度来分析上述对农村民主管理制度概念的解析，就会发现存在某些不足之处，比如“民主权利说”，它对农村民主管理制度的实践考察分析，只是对农村民主管理制度体现出的本质属性要素之一进行了揭示，这有助于从属性认识的角度深化对农村民主管理制度概念的理解，但是并未提及对农村民主管理制度的外部形态的理解与认识。根据马克思主义的相关基本原理，我们认识到：现象是事物的外部联系和表面特征，其与本质是揭示客观事物的外部表现和内在联系相互关系的一对范畴。但是本质与现象存在较大的区别，“如果事物的表现形式和事物的本质会直接合二为一，一切科学就都成为多余的了”。由此可见，在界定社会科学的概念时，在揭示其本质属性时表述其现象特征是非常重要的任务。同时，“村民利益说”“民主说”“村民自治说”及“法治说”等在对农村民主管理制度的概念进行分析时也存在类似的问题，它们在揭示农村民主管理制度概念的本质属性时，都仅仅是从农村民主管理制度本质属性要素的一个方面来阐述，论述时往往用内涵比较大的概念诸如权利、利益、民主、自治及法治等作为农村民主管理制度的本质属性要素。事实上，对于农村民主管理制度这一内涵非常丰富的概念，从不同的角度要列举的本质属性要素很多，不易穷尽，而问题的关键是，上述诸种概念在探讨揭示农村民主管理制度的本质属性要素时，都仅仅拘泥于从某一个方面，农村民主管理制度概念的本质属性到底有哪些要素？这些本质属性诸要素之间是什么关系？而且这些本质属性要素哪些是感性认识，哪些是理性认识？对此都没有一个较好的阐述和论证，这些问题不解决，人们就难以对农村民主管理制度形成一个完整而清晰的概念，难以从整体上理解农村民主管理制度，这也就在一定程度上影响了农村民主管理制度概念在不同场域的正确应用。而“村务公开说”与“法律体系说”则偏重于通过对农村民主管理制度的实践考察，分析了农村民主管理制度概念表现出的外部形态，即阐释了农村民主管理制度所表现出的现象，这对于推动农村民主管理制度的实践建设具有积极意义，但是，它们对农村民主管理制度概念的本质属性却没有提及，而辩证唯物主义基本原理强调，本质是事物的内部联系，是决定事物性质和发展趋势的东西。由此可见，这种外延式的概念解析方法不能很好地解释农村民主管理制度的含义，而且即便是揭示农村民主管理制度的外部表现形态也不周全，存在以偏概全的弊端。

由上可知，我们发现上述诸种学说都未能很好地解释农村民主管理制度的概念，导致了在理论与实践中使用农村民主管理制度概念时存在一定程度的混乱现象，这对于推动我国农村基层民主政治的发展十分不利，作为国家一项有关基层民主政治理性制度安排的农村基层民主管理制度，其在法治国家建设的轨道上的良性运行以充分发挥其对我国基层民主政治的积极建设作用具有非常重要的法理意义，在现代法治国家建设的视野下，农村民主管理制度的运行虽有较好的实践基础，但是在我国农村基层民主政治发展实践中未能得到很好的运行，笔者认为其主要原因在于没有很好地从法理的角度对农村民主管理制度概念进行全面的解构与界定。对此笔者不揣浅陋，在借鉴上述诸种农村民主管理制度概念分析有益启示的基础上，拟将农村民主管理制度的概念置于现代法治国家建设视野下。从法理层面来略陈管见，以期能引起学界同人的关注并有利于该问题的深入研究。

（二）农村民主管理制度概念的界定

那么什么是农村民主管理制度呢？究竟怎么来界定其概念，对此笔者认为宜采取层层分解的方法将农村民主管理制度的相关概念一一厘清，在此基础上，对农村民主管理制度的概念予以解析，或许能从中有所突破。

1．农村民主管理制度之“农村”概念

什么是农村？所谓的农村地区，意味着农业生产者的住所，大多是人口聚集居住的村庄或处于散居状态的田野。这主要起源于人类开始定居的原始农业时期，之前经历了采集阶段、渔猎阶段以及农耕阶段的发展历程，生产水平开始从有社会分工以后逐渐得到提高，后来，从事手工业以及商业的人口不断地向城市地区集中，由此产生了农村地区与城市之间的差别，其差异的特点主要表现在：人口密度低，居住较为分散；大多从事农业产业，家庭聚居，成员之间相互协作，而且大多存在浓厚的血缘关系；农业生产和农民生活与工商业相互之间紧密联系，总体上农村地区经济文化水平发展比较低，而且发展速度缓慢。随着一个国家经济社会的不断发展和文化水平的不断提高，在农村地区的兼业农户逐渐增多，这也使得农村地区与城市之间的区别逐步缩小。也有人认为，所谓农村，指的是不同于城市、城镇而从事农业的农民聚居地。

事实上，农村、乡村等概念是研究中国农村问题必须廓清的基本概念，学界普遍认为，农村、乡村等都是20世纪现代化进程中发明的若干带有现代化特征的概念。实际上，我国的“村”区别于以户籍管理为主要内容的“乡”“里”概念，最初出现在三国时期，“聚落”称为“村”，村落居民简称为“村民”。笔者发现目前从事三农研究的学者们对农村、乡村等概念的分析往往是从历史学和社会学的意义和角度入手的，但是对农村等概念的解析还有待进一步深入，长期以来，学界主要过分强调我国自古以来的城乡差别，忽视了“城乡差别”的本质区别，比较热衷于按照所谓的城乡二元政治结构理论的路径来讨论农村民主管理等自治现象，这样是不会对农村得出正确的理解的。本书讨论的农村是处于“现代的历史，是乡村城市化，而不像在古代那样，是城市乡村化”的过程中，生产、生活和文化方面的熟人社会的永久性居民点。与此同时，过分偏重于从共同地域、共同经济、共同生产方式的角度解析“农村”，就会侧重农村和城市的表面区别，忽视近代农村在熟人社会和古代“乡村在经济上统治城市”及“在城市的各种关系上模仿着乡村的组织”。于此，过分重视“乡土”，偏重于聚居性的生产、生活和文化方面共同性的“熟人社会”，极易忽视国家权力对农村治理方式法理性权威的树立。因此，笔者认为本书所指的“农村”是适用《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）的农村地区，从此意义上说，本书的“农村”是一个重在从政治和法律的角度表示地域的概念。

2．农村民主管理制度之“民主”概念

什么是“民主”？“民主”概念的界定对于农村民主管理制度的概念界定至关重要，关系到其价值取向与制度运行机制的路径选择等基本问题。“民主”是个多义性的概念，在不同的语境下有不同的含义，一般意义上的“民主”的概念，指的是：①庶民之主宰；②解决人民内部矛盾的方法，即讨论的方法、批评的方法、说服教育的方法；③集中的对称，指领导征求意见，了解下情，群众发表意见，开展讨论，上下通气。政治意义上的“民主”的概念，主要是体现在如下几个方面：一是民主是属于上层建筑的范畴。“民主”这个词在德语里意思是“人民当权的”。“民主只是政治方面的一个范畴”。二是“民主”是一种国家形式，一种国家形态。“民主因素应当成为在整个国家机体中创立自己的合理形式的现实因素。”三是“民主”的消亡是随着国家的消亡而消亡的。“民主也是一种国家形式，它必然会随着国家的消失而消失，但是，这只有在最终胜利和巩固了的社会主义过渡到完全的共产主义的时候才能实现。”上述“民主”的含义都是一个相对确定的概念，在不同的语境下有不同的表达，本书所主张的“民主”概念是将之置于农村基层民主的视角来理解的，从这个角度来分析，“民主”究竟应是什么含义呢？在现代宪法理论中，民主的基本含义是政治事务中最基本的权力应属于人民。关于人的价值与尊严的道德信念是民主理论的基础：人是万物之灵，是理性动物。他们必须受到国家和社会权力的尊重。社会与国家尊重个人的实际方式就是给予个人高度的自治权，使其能够充分参与社会管理。事实上，农村民主管理的民主化过程是充满着各种矛盾冲突的过程，其中最主要的矛盾冲突是民主向既存权威体制的挑战，具体到农村民主管理制度建设领域，重点就是如何发现和总结现实农村民主管理实践中的民主与世俗权威的平衡协调问题，如何在维持农村基层社会秩序与权威的平衡条件下尽可能发展出更多的民主因素。具体到农村民主管理实践中，在探讨“民主”一词含义时，必须要注意搞清一些同农村民主管理制度相关的一些理论问题。一是单纯用一个简单的高标准的民主理念和标准来评判农村民主管理制度是不妥当的。二是农村基层民主性质是非国家意义层面的民主，中国领先在非国家层面的农村基层管理中尝试民主，本身就是一个追求和保持基层自治领域民主与世俗权威平衡协调的努力。三是从理论视角分析，农村基层民主管理领域中的行政化与民主化是不冲突的。单纯认为农村基层民主反对行政化的看法也忽视了自上而下的国家理性制度安排的客观必然性。四是农村民主管理制度中民主理念的重点和难点应体现在如何平衡农村基层事务管理中民主与世俗权威之间的紧张关系方面。五是农村民主管理制度中的民主理念要突出体现权威和民主的平衡是中国基层民主政治民主化过程中的重点问题，不仅是个政治艺术问题，而且也是政治学界所面临的挑战之一。面对这种挑战，我们应力避极端化立场与中间路线道路走向，应坚定地探索民主在农村基层事务管理中平衡世俗权威的机制、条件及策略等基本理论与实践问题。基于此，笔者认为农村民主管理制度中的“民主”概念实际上是一种直接民主，体现的是国家权力在政府命令和法律的导向下，自上而下的变迁路径，是以国家法制权威为直接的权力依托，其基本特点是国家向农村基层和农民下放权力，旨在增强农民在农村基层事务管理中的自主性，强调的是参与与平等。正如彭真所说：“发展社会主义民主，凡是关系群众利益的事业，群众自己当家，自己做主，自己决定，上下结合就会加快社会主义民主进程，……使人人养成民主生活的习惯，这是发展社会主义民主的一项重要的基础工作。”

3．农村民主管理制度之“管理”概念

什么是管理？在不同的学科视野下对管理的含义也是众说纷纭，比如管理在管理学中的定义的内涵就非常丰富，有的学者认为管理是指某种社会组织中所开展的以人为中心的系列协调活动，这些协调活动都是围绕该组织既定预期目标的实现而进行的，管理的本质要义在于协调，从而使该组织中个人的努力与组织集体的预期目标相一致、相吻合。协调必然产生于某种社会组织里面。协调的中心要素是该组织中一个个具体的人，在组织协调过程中，围绕该组织及其中的人所产生的相关要素，诸如人的价值观、社会文化背景、历史传统、社会制度、物质利益、精神状态、素质形象、信仰理念等，这些势必对该组织里围绕人所开展的相关协调活动产生重大影响，协调的方法是多样的，需要定性的理论与经验，也需要定量的专门技术。管理，就是管辖治理的意思，也有的认为管理就是对人的管理及组织他人去完成一定事务的活动；也有的认为管理就是决策；有的认为管理是实行计划、组织、指挥、协调和控制等。上述表达各异的定义，都从某个侧面揭示了管理的本质，但是都不全面，对此笔者认为应从广义和狭义的角度去理解管理，广义的管理不仅包括组织中的管理活动，还包括个人对自己活动的安排。而狭义的管理仅指前者。面对如此众多的关于管理的定义的解析，笔者认为本书立足于法治国家建设视野下的农村基层民主事务，应从广义的角度理解农村民主管理制度中的“管理”的概念，指的是村民在国家宪法、法律规定的权力、权利范围内，通过农村基层自治组织中的管理者运用计划、组织等职能及相应的管理方法和手段，充分调动自治组织内的全体成员去实现经济性、政治性、文化性及社会综合性等组织目标的实践活动。

4．农村民主管理制度之“民主管理”的概念

什么是民主管理？民主管理的本义就是让员工参与决策的管理，是人本管理的重要内容，管理者在作出决策前，应广泛听取员工的意见。它有利于提高决策的正确性，提高员工的士气，使决策易于为员工所接受。结合农村民主管理的实际，民主管理的含义实际上是要坚持有利于农村工作逐步走上规范化和制度化的轨道，坚持有利于发展农村基层民主，活跃农村基层民主生活，保障村民直接行使民主权利；有利于调动广大农民群众建设社会主义新农村的积极性和创造性；有利于加强农村基层自治组织建设，密切基层党群、干群关系。据此，笔者认为我们要坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观以及党在新时期的基本路线、方针、政策为指导，确保党的各项制度措施在农村地区的正确贯彻落实，实施好民主管理。具体而言，就是在农村基层各村级公共事业与事务的民主管理中，坚持完善好各项民主会议制度，比如村民会议和村民代表会议制度等，特别是要定期召开好村民代表会议，按照国家宪法、法律、法规及相关政策，明定村民代表会议的人员组成及其条件、职责与权利，明确民主议事的内容及议事规则，在处理村民关注的热点、难点问题及村务民主管理中的重要事项时，一定要根据在村级事务实施民主讨论时大多数人的意见实施相应的民主决策，严格遵循实施民主管理的严密程序与做法，以确保决策的正确性，确保村民在民主管理过程中权利与权力的充分体现和保障。

5．农村民主管理制度之“制度”概念

什么是制度？关于制度的定义，许多学科都从不同的角度进行过解释，在社会学领域，“制度是稳定地组合在一起的一套价值标准、规范、地位、角色和群体，它是围绕着一种基本的社会需要而形成的，它提供了一种固定的思想和行动模范，提出了解决反复出现的问题和满足社会生活需要的方法”。由此，社会学者们从此定义出发，延伸出了一系列诸如教育、科学、政治、经济、法律等制度。人类学和文化学的研究经常涉及制度，其对制度的定义也有独到的见解，如马林诺斯基认为制度就是组织，意味着很稳定的结构和配置，其主要元素普遍地存在，适用于所有组织化的群体，而组织化群体的典型形式又是普遍地存在于整个人类，他建议将这样的人类组织单位称为制度，它意味着人与人之间，人与自然或人工环境的特定物理部分之间都有着确定的关系，在自身目的或传统要求的宪纲之下，遵循着其团体的特定规范，使用着受其控制的物质装备，人们共同行动以满足他们的某些欲望，同时也对环境产生影响。可见人类学是把形成人类群体的组织作为制度，而作为组织的制度还包括文化传统、特定规范和物质装备等要素。

法学与政治学界学者普遍认为制度通常表示种种内在联系着的社会规则给人们的相互作用以一定的方向性并使之定型化。有的也认为，任何一套相互作用都可以被称为制度，如果观察者能找出或者划出真实界限。法学家们在论及制度时，普遍地把制度定义为“规则”或“规范”。事实上，关于制度的定义，主要集中在旧制度主义经济学与新制度主义经济学为主要内容的西方经济学领域。综上，从关于制度定义的分析来看，制度定义并不是单纯的制度的问题，而是与制度研究及其相关的综合性的问题，关于这个问题的答案很多，难以穷尽，但归纳起来，大体上可分为三大类：一是强调制度与精神观念紧密联系，如最早的凡勃伦和最近的青木昌彦、格雷夫等人；二是强调演进而来的稳定行为和秩序，如以哈耶克为代表的奥地利学派和尼尔森与温特为代表的新熊彼特派；三是强调制度乃人为的行为规则，以新古典理性分析方法为代表的新制度主义学派基本上都持此种观点。对于制度研究为什么会有如此众多的解释，一个重要的原因就在于制度研究是一个涉及学科范围非常广泛的重要领域，制度研究不是一个单独学科所能涵盖的研究，而是涉及经济学、社会学、政治学、文法学、哲学及教育学等几乎所有的人文社会学科领域。可见，制度研究不仅与所有的学科研究密切相关，而且是所有学科研究中的基本问题和逻辑起点。研究农村民主管理制度问题，界定好制度的定义，以展开对农村民主管理制度相关问题的一系列研究具有非常重要的意义，直接关系到在农村基层民主政治领域研究中如何回答和解释农村民主管理制度面临的矛盾、冲突、困境及诸如此类的难题。对此应该如何理解制度呢？在这个视野下制度的定义也是纷繁复杂的，主要有以下一些，有的认为制度就是要求大家共同遵守的办事规程或行动准则。有的认为制度主要是指规则、法度、章程、规矩等。秩序通过成文规章形式表现出来，就是制度。“制度是办事规程和行为准则。”概而言之，制度是办事规程和行为准则的总和，有实体性、程序性制度之分，也有根本制度、基本制度及工作制度之分，制度是一个完整的体系，本书阐述的是实现农村民主管理中的有关制度，主要指的是农村事务民主管理组织和村民所共同遵守的，按一定程序办事的各种规程的总称。

6．农村民主管理制度的概念

所谓农村民主管理制度，笔者认为就是，在广大农村地区，农民在国家宪法、法律规定的权力、权利范围内，依法行使自治权，自主平等地参与农村基层社会事务的管理，通过农村基层自治组织中的管理者运用计划、组织等职能及相应的管理方法和手段，充分调动自治组织内的全体成员去实现经济性、政治性、文化性及社会综合性等事务的实践活动，以及由此形成的被农村基层事务民主管理组织及广大村民所共同遵守的，坚持按照民主管理的程序与做法，坚持按照大多人的意见实行民主选举、民主决策、民主管理及民主监督，确保决策的正确性，以实现村民的自我管理、自我教育和自我服务的各种办事规程和行为准则的总称，它是我国解决基层直接民主的一项基本政策，是一项基层民主制度，确保村民在农村基层事务中民主管理权利与权力的充分体现和实现。据此，笔者认为，农村民主管理制度是一个多层次、多向度、多维度的综合性概念，是一种基层民主自治理念性概念，是一种基层民主管理制度概念，是一种基层民主治理模式概念，也是一种基层民主活动方式的概念。