亚太地区一些国家反腐败体制比较

中国社会科学院亚太与全球战略研究院反腐败课题组

[内容提要]一些国家和地区腐败体制建设和实践有很多年了，然而效能差距很大。本文将对此进行比较研究。本文拟从立法、行政、司法、政党内部监督、新闻媒体、非政府组织和国际机构等方面，比较分析亚太地区一些国家的反腐败体制建设，以期对我国反腐败体制的完善有所启示。本文主要分为五个部分：一是亚太地区一些国家腐败概念解析；二是亚太地区一些国家腐败问题解析；三是亚太地区一些国家反腐败体制类型；四是亚太地区一些国家反腐败体制的特点；五是亚太地区一些国家反腐败体制对我国的启示。

 

腐败是一种跨越历史、跨越国界的现象。作为权力的产物，无论在什么样的政治体制下，凡有公共权力和公共关系的存在而没有完整的防范和监督机制，就容易产生腐败行为。腐败是思想上、行动上的堕落，组织机构和措施等方面的混乱失序，腐败的本质是权力的异化、权力的商品化。因此反腐败除了理想和道德的内在约束，还需要外在的反腐败体制建设，建立起一套有效的权力监督约束机制。反腐败有一个从理论设计到实践运行的发展过程，在实际操作中更是一个不断构建和完善反腐败体制的过程。建立符合历史需要的反腐败体制是各国政治发展的需要。每个国家的腐败行为都是在一定的政治、经济、历史、社会和文化背景下产生的，因此，需要客观地考察亚太其他国家反腐败体制构建的经验，从中去芜存菁。

一 腐败概念解析

不同的文化和民族对腐败有不同的解释，在一种特定文化内，不同群体可能对腐败也有不同解释，甚至在一个特定群体内，也存在差异。本文讨论的腐败为公共部门腐败，此腐败是指公职人员为了牟取个人私利而违反公认准则，或背叛公众信任，或为个人利益出售政府财产或物品，从而造成公共财富的损失，情节严重、违反法律、构成犯罪的行为。

 

（一）亚太地区一些国家对腐败概念的界定

新加坡：1960年颁布的《反贪污法》对腐败的定义广泛，具体表现在对可惩罚的“非法所得”包括任何以金钱和非金钱形式表现的利益、好处；被指控者如果澄清不了“多余”的财富从何而来，这部分“多余”财富就可以当作贪污的证据而受指控。

韩国：2002年1月25日开始实施的《反腐败法》规定，腐败是指以下任何事项，任何公务人员滥用职位、权力或侵犯法律为第三者谋利的行为，在相关公共机关预算的执行、获取和管理，处置公共机关财产，或与公共机关缔结契约之执行时，造成公共组织财产损害的破坏行为。

日本：日本刑法第二十五章“贪污罪”认为，腐败罪行包括如下，公务员职权的滥用，特别公务员的暴行、虐待和凌辱，受贿、受托受贿和事前受贿，斡旋受贿，没收和追加征收等。

印度：印度反腐败刑事制度中规定，公职人员的腐败罪行包括，公务员利用职权接受合法酬劳以外的酬谢罪，私自接受贵重物品罪，不能解释钱财来源罪，拒不遵从法律指示罪，错误拟译文件罪，非法经商罪，非法购买财产罪。

印度尼西亚：1999年印度尼西亚《反腐败法》中的腐败定义是滥用权力为个人谋福利，从而造成国有财产的损失。

泰国：泰国社会对于腐败的界定是官吏窃国榨民。泰国官方对于腐败的定义，最正式的是1999年颁行的《反腐败组织法》，即泰国现行的反腐败基本法中的定义。“腐败是指当事人为给自己或他人牟利，而在职权范围内采取的作为或不作为，或者尽管是不在职权范围内采取的作为或不作为，但其他人有理由相信该作为或不作为是在其职权范围内。”

美国：“腐败”一词，美国官方特指社会活动家、国务活动家、政治家、官员及所有公职人员利用职务之便进行的经济违法活动。

澳大利亚：澳大利亚反腐败独立委员会（ICAC）对腐败行为的界定是，从事以及曾经从事公务的个人或组织违反诚实、公平原则，滥用职权者不完整履行职权，直接或间接地造成不良影响的行为。

 

（二）一些国际组织对腐败的概念界定

世界银行及其他多边组织将其定义为：“为私人目的而滥用公共权力。”

国际货币基金组织将腐败定义为：“滥用公共权力以谋取私人的利益。”

欧盟：1995年6月13日，欧盟委员会在欧洲议会的授权下，起草了一份关于欧洲打击腐败行为的报告，即《萨莉斯夫人报告》。同年12月15日，欧洲议会通过了这一报告，并拟定决议。这项决议将腐败定义为“具有公共或私人义务的当事人因为接受承诺、直接或间接地接受金钱或其他利益，而没有履行其职责的行为”。决议声明，“腐败，尤其是与有组织犯罪相关的腐败，对民主体制的职能构成威胁，并破坏了公众对一体化和民主体制国家的信任”。

 

（三）腐败的根源探讨

研究腐败问题的著名专家Roert Kitgaard，设计了一个简单的方程式，对腐败根源进行了定义：在没有实行问责制度的情况下掌握自由裁量权的公共官员的专权行为。

C（腐败）=M（专权）+D（自由裁量权）-A（问责）

联合国开发计划署根据上述定义及相关资料给出了下面的腐败定义公式：

腐败=（专权+自由裁量权）-（问责制+廉正性+透明度）

腐败是一个国家政治、经济、文化和法律的反映。这种反映存在两方面的结果，一种是对良好制度的反映，另一种是对不良法则的反映。例如，当人们为了逃避针对不良行为的惩罚贿赂时，或者对于法则的监督不够完善时，腐败似乎是对于公平法制的反应，就像偷盗的情况一样。存在不良政策或不完善体制时，个人有预谋地收受贿赂，这个时候腐败也会发生。

马克思认为要反腐败实现廉洁政府，需要政府实施大规模的节约，适时地进行政治改造和经济改革。恩格斯认为防止腐败的有效措施是，一切公务人员在自己的职务活动方面都应按法律向每个公民负责。列宁认为实现廉洁政府，需要绝对禁止公职人员除薪金之外兼有其他收入。可见，马克思、恩格斯和列宁这些无产阶级革命导师认为腐败主要是指在经济方面违背公职要求，反腐败要建立完备的法律体制，从制度上遏制腐败。

二 亚太地区一些国家对腐败问题的解析

（一）腐败的表现形态

有学者把腐败的表现形态归纳为以下五种：

贪污犯罪：国家工作人员违反法律规定，利用职务上的便利非法占有财务，侵犯职务廉洁性和公共财产及特定情形下非公共财产达到应当受刑罚处罚程度的行为。

贿赂犯罪：是行贿罪、受贿罪和介绍贿赂罪的总称。行贿是以钱财买职权，受贿是以职权换钱财，介绍贿赂是撮合行贿受贿行为得以实现。

挪用型犯罪：挪用公款罪、挪用资金罪和挪用特定款物罪。

私分型犯罪：刑法规定的，私分国有资产罪和私分罚没财物罪。

渎职犯罪：国家机关工作人员在履行自身职务过程中，违反职责义务，侵犯国家机关的正常活动，致使国家和公民的利益遭受重大损失的一类职务犯罪行为的总称。

腐败不等于犯罪，违背职业道德和违纪也可能是腐败。本文把腐败锁定在犯罪层面，因此，这里所列举的腐败表现形态是严重的违法的腐败行为，而情节较轻只是违背了道德和一般纪律的腐败行为不在本文讨论范围之内，在此也没有列举。

 

（二）刑事法律制度中规定的公职腐败罪。

部分国家在各自的反腐败刑事法律中对公职腐败罪行的不同的表述

新加坡：公务员一般受贿罪，形式受贿罪，运用影响力受贿罪，公务员利用职务关系受贿罪，公务员从事贸易罪，代理人受贿罪，行贿代理人罪，欺诈委托人罪，行贿投标人撤回投标罪，投标人受贿撤回投标罪，行贿议员罪，议员受贿罪，行贿公共机构人员罪，公共机构人员受贿罪，阻挠对贿赂行为进行调查罪。

日本：公务员职权的滥用，特别公务员即审判、检察或警察等职务的职权滥用，特别公务员的暴行、虐待和凌辱，特别公务员滥用职权所造成的死伤，受贿、受托受贿和事前受贿，第三者行贿，加重受贿以及事后受贿，斡旋受贿，没收和追加征收，赠贿。

印度：公务员利用职权接受合法酬劳以外的酬谢罪，公务员接受以通过非法手段影响公务员为目的报酬罪，公务员利用酬谢与其他国家工作人员建立个人影响罪，对公务员唆使其他公务员接受以通过非法手段影响公务员为目的酬报罪和利用酬谢与其他国家工作人员建立个人影响罪的惩处，接受以运用个人势力影响公务员为目的酬谢罪，公务员私自接受贵重物品罪，不能解释钱财来源罪，印度1988年《防止腐败法》规定的其他公务员犯罪行为及其惩处，公务员拒不遵从法律指示罪，公务员错误拟译文件罪，公务员非法经商罪，公务员非法购买财产罪。

澳大利亚：行贿代理人罪，自己代理罪，代理人受贿罪，欺骗委托人罪，间接收取秘密佣金罪，行贿受托人罪，受托人受贿罪。

法国：公务员诈取罪，公务员盗用公款罪，公务员从事与其职务不相容之商事罪，一般受贿罪，私营企业职员受贿罪，滥用职权受贿罪，滥用权力进入居民住所罪，拒绝裁判罪，非法使用暴力罪，妨碍邮电通信罪，歧视罪。

英国：职务受贿罪，代理人受贿罪，贪污罪。

美国：贿赂公务员罪，贿赂证人罪，公务员受贿罪，证人受贿罪，非法收受报酬罪，从事有损政府的事务罪，假公济私罪，收取来自非政府的报酬罪，营业上受贿罪，容许或援助脱逃罪，滥用职权罪，利用职务上知识投机或赌博罪，涉外贿赂罪，内部情报交易罪。

三 亚太地区一些国家反腐败体制类型

（一）立法、司法和行政方面的反腐败体制

1．新加坡

新加坡制定了专门惩治贪污犯罪的法律，如《防止贪污法》和《没收贪污所得利益法》，另外还有《公务员法》《公务员守则和纪律条例》《财产申报法》《公务惩戒性程序规则》等。

新加坡的反腐败机构主要有四个：贪污调查局、内阁廉政署、商业事务局、审计部。

一是贪污调查局。贪污调查局是调查、惩治腐败罪的权威机构，成立于1952年，负责执行贪污案件的调查及防止贪污工作，该局由总理直接统辖，享有逮捕权、调查权、调查保障权等权力。贪污调查局具有以下职能：受理并调查公务、私人部门贪污贿赂案件；调查公务员失职及不正当行为；审查公务之执行及其程序，以减少贪腐之机会。二是内阁廉政署。该署是负责综合管理和监督政府官员个人财产申报的监督机关。主要职责是负责中央各部门长官的财产申报，并指导各个单位中的个人财产申报活动。三是商业事务局。在政府财政部下设立的对政府的金融活动进行监督检查的专门机关。主要任务是：在金融、财政领域协助政府对中央银行的工作进行监督、指导；对扰乱、破坏金融市场秩序的违法犯罪行为予以打击；为国家金融、财政部门指供法律咨询服务；在总检察长的指导下进行法律诉讼活动。四是审计部。审计长独立行使审计权，不受任何干涉；审计部工作人员依审计长的授权进行工作。主要任务是审核各政府部门的财务收支情况。

2．印度

印度最重要的反腐败法律有《防止腐败法1988》《反洗钱法2002》《中央文官行为准则》和《全印文官行为准则》等。

印度有两个专门的反腐败机构，中央调查局和中央监控委员会。中央调查局（Central Bureau of Investigation）是印度最高调查性警察机构，独立办公，行政隶属于印度中央政府人事、退休金和公共投诉部的人事局，下分三个处：反腐败、经济犯罪和特殊犯罪。中央监控委员会是印度中央政府行政监督机关，设立于1964年2月，隶属于内务部。委员会设中央监控专员一名、总揽监督事务，正部级，由总统直接任命，任期6年。其职责是：（1）对政府部门公职人员进行经济性的监督，如发现不良行为，在进行初步调查后，则将案件交由中央调查局和各部总监控官进行立案调查，除刑事犯罪交法院审理外，凡行政惩戒处分则交由中监委员负责定性处理，包括处分与轻处分两类。（2）受理对公职人员的申诉，由中监委初步调查核实后，交由中央调查局侦察。（3）受理被惩戒公务人员的申诉并予以调查，中监委调查人员有强制证人出席听证和提交证据的权力。

3．日本

日本有一系列与反腐败有关的法律法规，主要如下：《日本国宪法》《刑法》《法官弹劾法》《国家公务员法》《地方公务员法》《国家公务员伦理法》《政策评价法》《行政程序法》《关于公开行政机关所保有信息的法律》《国会议员资产公开法》《公职选举法》《政党资金补助法》《政治资金规制法》《会计检查院法》《检察审查会法》《关于整顿经济关系罚责的法律》《公司更生法》《律师法》《赛马法》《商法》《保险业法》等。

日本主要的反腐败机构有六个：国会法官弹劾法院、国会法官追诉委员会、内阁行政监察局、会计检查院、检察机关、法院组织。其一，国会法官弹劾法院。国会有权罢免严重违反法官职责或消极怠工极端不负责任的法官，以及具有其他严重丧失法官威信非法行为（不论是否属于职务内外）的法官。日本1947年制定的《国会法》作了专章规定（第16章弹劾法院），同年又专门制定《法官弹劾法》,1949年制定法官弹劾法院规则，1950年又制定法官弹劾法院事务局事务分管规程。其二，国会法官追诉委员会。国会有权对有罢免事由的法官提起公诉。1947年《日本国宪法》《国会法》《法官弹劾法》都作了规定。其三，内阁行政监察局。日本最高行政监察机关，隶属于总理府总务厅。职责主要是：（1）负责对各行政机关的监督事务、谋求全面改善中央政府的行政制度和方针政策。（2）负责制订监察计划，指导监督全国各管区行政监察局、行政监察所的日常工作。（3）负责组织实施行政对话活动，开展同因行政失误而遭受损失和困难的国民进行“行政对话”，听取改善行政工作的意见，解决对受害者的补偿损失等。其四，会计检查院。这是与日本内阁相对独立的机构，专门负责财政检查。它的地位由宪法和专门的法规《会计检查院法》加以确认，负责对国家的收入和支出的决算进行检查，对国家进行一般监督的机关。其五，检察机关。日本的检察机关是在法务省领导之下但又具有相对独立性的机构。检察机关在检查总长的统一领导下，负责刑事案件的追诉、提起公诉、支持公诉等工作。其六，法院组织负责对贪腐犯罪案件进行审判。

4．印度尼西亚

印度尼西亚的反腐败法规条令有：《印度尼西亚宪法》《根除腐败委员会法》《根除贪污犯罪法》《公共检举机关法案》《关于印度尼西亚公共检举部门的组织结构和程序的总统命令》《根除洗钱法》《总选举法》等。

印度尼西亚主要的反腐败机构有：根除腐败委员会（KPK）、印度尼西亚审计署、全国发展计划署、司法与人权部、国家官员资产审计委员会、全国调查腐败委员会、国家立法委员会、根除洗钱委员会等。KPK于2003年11月成立，该委员会对其他反腐败机构具有督察作用，是印度尼西亚打击腐败的综合机构框架。对各级政府部门管理者的监督，专门搜集和核查国家官员的资产状况。

5．泰国

泰国反腐败的法律法规有：《刑法典》和《刑事诉讼法》《反腐败法》《公务员法案》《两院议员财产申报法案》《反腐败组织法》《政府采购法》《部长持股法》等。

泰国的反腐败机构有五个：反贪污委员会、公共金融审计委员会、选举委员会、宪法法庭、国会调查员。其一，反贪污委员会。泰国根据1997年宪法及相关法律规定，建立了较为完善的以国家反贪委员会为核心的反腐败监察体制。反贪委员会，具有独立的地位，有广泛的调查权和独立的公诉权。其二，公共金融审计委员会。于1999年设立，用以取代原先隶属于总理办公室的审计局。执行机构是OAG，主要职责是负责审计国家及地方各级政府的财政收支情况，防止并查处舞弊行为。根据1999年颁布的《反洗钱法案》设立的反洗钱局，也在反腐败体制中起到了重要作用。而泰国警察系统也在一如既往地承担着反腐败的任务。其三，选举委员会。所有委员均为独立人士，经参议院遴选后由国王任命，对参议院负责，任期7年并不得连任，主要负责监管全国及地方各级议会选举中的违规行为尤其是贿选行为。其四，宪法法庭，所有成员均经参议院遴选后由国王任命。由于宪法法庭拥有裁决有关违规人员5年内不得从政的权力，因此成为反腐败惩治工作中的重要一环。其五，国会调查员。成员总数不超过3名，经参议院遴选后由国王任命，主要职责是接受民众对政府违规的作为或不作为行为的投诉，展开独立调查并向国会汇报。虽然根据1999年颁布的《调查员组织法》（The Ombudsman Act）规定，国会调查员并不具备反腐败职能，因此在调查过程中如若发现腐败行为，就应当全案移交有关机构，但是，作为与民众联系紧密并拥有独立调查权的机构，其所能起到的辅助性反腐败发现功能仍然是相当明显的。

6．韩国

韩国于2002年1月25日开始实施《反贪污法》，并成立“反贪污独立委员会”，接受社会各界对腐败案件的举报。

韩国的主要反腐败机构有五个：反贪污独立委员会、监察院、中央监督协议会、专门行政监督公务员、公务员惩戒委员会。其一，反贪污独立委员会。韩国的最高反贪污的权责机关，等同于部长级的层级，直接归总统管辖，与一般政府部门平行。防止贪污范围包括政府、法院、警察、军队和国营企业等。其职责范围包括，制定公务员行动纲领和保护内部举报者规定等。制定“廉政指数”，从2003年起在中央和地方政府全面实行“廉政指数”评价制度。制定有关防止洗钱的法律，严惩隐匿腐败资金等不法行为，并坚决没收一切犯罪收入。对于贪赃枉法的公务员，将坚决予以罢免，并限制其重新成为公务员。其二，监察院。韩国专职监察审计机关，直属总统之下，直接对总统负责。职权主要是稽查政府机关每年的收入和支出情况，审核国家机关和其他公营机构的账目，并监视各行政机关及公务员职务执行情况，监视各行政机关及公务员职务执行情况。其三，中央监督协议会。韩国的《行政监督规则》规定，为了讨论和审议有关行政监督的事项，在国务总理所属下面设中央监督协议会。其四，专门行政监督公务员。各行政机关的负责人选拔从事监督某项业务的专门公务员，简称“专门行政监督公务员”。监督公务员要由从事这项业务工作3年以上的公务员中选拔。其五，公务员惩戒委员会。韩国主管公务员惩戒的机关有以下两个：（1）中央惩戒委员会。设于总理府之下，审理并裁决涉及第五职等以上公务目的惩戒案；如果总理认为必要时，也可审理涉及第六职等以下公务员的惩戒案。（2）公共惩戒委员会。主要处理该机关内涉及第六职等以下公务员违法行为的惩戒。

7．美国

美国建国以来颁布了一系列的反腐败法律，1883年美国国会通过的《彭德尔顿法》（Pendleton Act），禁止公司向联邦公职候选人捐款的法律，《竞选经费公开法》《联邦反腐败行为法》《禁止联邦文官参与政党活动的哈奇法》《政府道德法》《政府道德改革法》等。

在美国，负责调查和起诉公共腐败行为的联邦刑事机构有司法部公共廉洁处、美国检查官、联邦调查局和独立检察官。非刑事公共廉洁机构包括司法部律师办公室、政府道德办公室、监察长办公室和白宫律师办公室等（周琪，2004）。

美国主要的反腐败机构有六个：监察长办事处、政府道德署、独立检察官、总审计署、检察机关、法院组织。其一，监察长办事处。是美国中央部局及独立管制机关内部设立的监督、调查组织。根据1978年的《监察长法》成立。监察长由总统任命，并经国会参议院同意，向总统和国会负责。监察处作为政府机关内部的防贪肃贪机构，主要是为了杜绝贪污、讹骗、浪费、滥用职权，保证财政合理合法地支出，并促使行政效率的提高。其二，政府道德署。是美国人事管理局中设立负责高级行政人员财产申报和协调人事管理局对行政人员进行监督的机关。根据1978年卡特政府颁布《政府道德法》正式设立。在重要行政部门设有代表机关，负责其部门官员财产申报和监督指导，代表机关一般称为道德标准办公室。其三，独立检察官。美国就某一高级行政官员违法失职情况而任命负责调查和起诉的官员。独立检察官的职权。为了保证独立检察官依法开展侦察、调查和起诉活动，法律赋予他的职权包括：（1）组织人事权。独立检察官有权任命自己的工作人员、诉讼人员、兼职咨询人员。（2）调查权。（3）传讯权。（4）向国会汇报和提供弹劾案案情。（5）提起特别诉讼权。其四，总审计署。美国国家审计机关，又称会计总署。1921年根据《预算和会计法》建立，并于同年撤销财政部的主计长和审计官，职权合并于该署。会计总署是国会调查机关，它有义务应国会及其委员会和议员的要求，向他们提供各种服务。会计总署的主要职权是调查所有与公共资金的收入、支出和运用有关的事项，提出更经济、更有效地使用公共资金的立法建议；准备国会指定的各项调查和报告；事先决定所议各项支出的法律根据；解决和调整政府提出的或向政府提出的各项要求；制定各项会计格式、制度和程序。其五，检察机关。美国的检察机关与司法行政机关不分，联邦司法部就是美国的最高检察机关，各州司法部就是各州的最高检察机关。联邦司法部机构庞大，工作人员有5万多人。其主要任务是代理政府诉讼，管理全国狱政，调查和拘捕包括从事间谍活动在内的犯罪分子，管理移民，交接毒品为联邦政府各部门提供法律意见等。其主要机构有法律顾问办公室、司法管理局、联邦调查局、缉毒署、刑事司、监狱管理司、民事司、民权司、移民归化局、假释委员会等。其六，法院组织。美国是联邦国家，联邦法院和州法院两个系统并无从属关系，只是在司法管辖范围上有所分工。联邦法院系统由以下三部分构成：（1）地区法院，又称“地方法院”，是联邦法院系统中的基层法院。（2）上诉法院，又称“巡回法院”。（3）最高法院，联邦法院系统中最高一级法院。州法院系统，美国各州法院系统极不统一，各州各级法院名称、组成、管辖权等都不一样。特别法院由以下五部分构成：联邦权利申诉法院，联邦税及专利权申诉法院，联邦税务法院，联邦军事上诉法院，联邦海关法院。

8．澳大利亚

澳大利亚反腐败的法律法规有：《公务人员行为准则》《1987年罪恶收益法》《公共利益法》《刑法典（贿赂公职人员）》《1905—1973年秘密佣金法》等。

澳大利亚反腐败机构设置有两套体系。澳政府申诉机构The Ombudsman是专门调查、调解公民对政府或其公务员的任何不满包括政府和公务员的腐败行为，以及公民之间矛盾的机构。另外，澳各州都设有专门的反腐败机构，其中新南威尔士州反腐败独立委员会——ICAC最为完善，最具影响力，在反腐败斗争领域内享有世界盛誉。

 

（三）亚太地区一些国家在政党内部监督方面的反腐败体制

在政党制度比较完善的国家，政党内部对于腐败的监督也比较完善，因为腐败被称为“政治之癌”，导致政党衰败尤其被反对党攻击下台的最有力武器就是腐败。因此，各国政党尤其是两党制和多党制国家的政党，它们大都在政党内部的政党纲领和纪律中对腐败作了严格规定。不仅政党内部存在严格的监督，政党之间的腐败监督也非常有效，尤其在两党制或多党制的国家中，腐败作为一党反对其他政党的有力武器，政党之间的腐败监督客观上遏制了任何执政党腐败恶化的可能。

例如，以新加坡、印度、印度尼西亚和泰国的政党内部监督为例。新加坡的执政党一直比较稳定，政党内部的反腐败也比较有力。印度执政党自第二次世界大战以来基本上是国大党执政，政党内部反腐败监督机制比较严格。印度尼西亚和泰国政党更迭频繁，各种小党林立，政党之间的反腐败监督比较有力。

新加坡人民行动党1959年执政后，开始进行全面的基础建设，建立廉政制度是其中一项重要的内容。人民行动党领导人身体力行搞廉政堪称举世闻名。领导人以身作则，保持清正廉明的作风，对于贪污受贿的高级官员不徇私情。建国短短几十年时间里严惩了较多的高级官员，其中有些是有过重大政绩，同时又是同李光耀私交甚密的人，足见新加坡人民行动党廉政的决心和力度。

 

（四）新闻媒体监督

在世界各国的反腐败中，媒体的作用历来都受到重视和维护，很多腐败的曝光和最终查处都是因为一直有新闻媒体的监督力量，在不少国家媒体都承载着揭露形形色色政治丑闻的使命，这对于反腐败起到了很大的保障作用，因为媒体受众面广，影响大，许多腐败案件在媒体的追踪报道下得到了查处，即使没有被查处，也会使腐败者声誉大降，降低支持率、危害政治生命。

新加坡、印度、印度尼西亚和泰国的新闻媒体在反腐败方面就发挥了一定的作用，印度国大党之后几党联合执政政府的倒台，是印度一个新闻网络2001年对该届政府政要的各类腐败曝光间接造成的。因此，在反腐败体制建设中，尤其要重视新闻媒体的作用。新加坡利用传媒、广告、互联网、通信等现代方法，使大众时刻关注贪污问题，反贪机构与民众广泛联系，共同建立良好的反贪氛围，不断扩大廉政反贪的社会效果。

印度宪法第19章第1条第1款指出，印度公民有“言论和表达的自由”,1951年和1963年分别对该条款的修订案又作规定，为了国家的安全、为了保持良好的对外关系、为了维护公共秩序和道德规范，政府有权制止那些藐视法庭、诽谤或者煽动性的报道，政府有关部门有权对媒体进行审查和指导，以便维护国家的道德规范和宗教自由。有了印度宪法的支持，不少印度新闻媒体积极监督，报道了一些政府政要的腐败劣迹，对反腐败起了很大的作用。

1998年以后，印度尼西亚政府取消了新闻媒体的大多数限制，报刊、广播电视等新闻机构增加了很多。在1999年的反腐败法和1999年68号政府条例关于公众参与国家管理的条例中都规定，民众有权获取关于国家管理的信息。新闻舆论对腐败的监督作用有所增加，因为：第一，政府放松了对新闻媒体的控制。印度尼西亚于1999年颁布了《新闻法》，规定国家新闻业有权力寻找、获得和传播观念和信息，它将不受到审查、禁止。为新闻业提供了自由的环境。第二，新闻机构与从业人员增加，私营性质的媒体出现。第三，新闻媒体对腐败问题的关注度提升。记者的深入调查有助于更多腐败案件被发现，提高了民众对反腐败问题的关注。

泰国的报业一般是由私人部门拥有的，因此在新闻工作中对腐败问题的揭露较多，而电台和电视台在严格政审的惯例下就显得较为消极。20世纪90年代以来泰国政府逐步放宽了对电台和电视台的管制，开始由政府监管转向行业自律，并允许私人部门加入。这些转变客观上为泰国的新闻监督开放了门禁，有利于增加泰国反腐败的力度。

 

（五）非政府组织和国际机构

在反腐败方面，不仅有各国国内的立法、司法和行政方面的法律法规和制度的保障，各国还有一些非政府组织对反腐败进行监督。非政府组织对于反腐败起到了一定的作用。在印度和印度尼西亚两个国家就存在有一定影响力的反腐败非政府组织。印度一些非政府组织在反腐败领域中形成松散的联盟，提出共同致力于“清洁印度”的口号。有些组织的网站开辟举报专栏；有的发表反腐败报告或调查等。值得提及的有Dubey基金会、媒体研究中心、透明国际印度等。印度尼西亚的反腐败非政府组织主要有：“印度尼西亚腐败观察”、管理改革合作组织、“政府观察”、印度尼西亚法律与政策研究中心、透明国际印度尼西亚分支机构等。它们的主要目的是加强民众对腐败问题的意识和对政府的监督作用、支持社会举报腐败案件、促进公共信息的公开化和政府行为的透明度。

还有一些国际机构进行腐败的监督监察工作。例如，联合国预防犯罪和罪犯待遇大会、国际经济合作与发展组织（简称经合组织）、世界银行、国际反贪污会议、欧洲共同体审计法院、国际议会监察专员委员会、最高审计机关国际组织国际反贪局联合会等。

联合国预防犯罪和罪犯待遇大会每届会议都将贪污罪、贿赂罪、舞弊罪等列为重点议题之一。在1990年8月举行的第八届会议上，重点讨论了政府中的腐败问题。会议建议各成员国建立防止贪污腐败和滥用权力的行政机制，提请各成员国制定惩处腐败行为的法律，要求联合国有关部门向成员国提供技术援助。会议还通过了《反腐败实际措施手册》。该手册总结了各国反贪污腐败的经验和有效做法，为各国决策者和专职机构提供一个处理腐败问题的蓝本。进入90年代后，联合国对惩治腐败给予更大关注，特别是在打击犯罪、改善管理、强化制度方面动作加大。1996年，联合国制定了《公共官员国际行为准则》。联合国大会通过了关于在国际商务活动中反对贪污贿赂的宣言。

国际经济合作与发展组织（简称经合组织），是一个供工业化国家研究并制定经济和社会各领域政策的非政治性组织，现有29个成员国，都是世界上最发达的国家，另有5个联系国。1997年年底，这些国家的部长签署了《经合组织反对国际商务交易中贿赂外国公共官员公约》。它被认为是消除国际行贿的一个重大举措。国际商务中贿赂当地政府官员司空见惯，许多欧洲国家甚至规定贿金支出可以免于纳税。《公约》规定，任何行贿外国公共官员的行为都是犯罪行为。《公约》要求各签字国制定明确的刑事处罚和经济处罚的法规，取消贿金不纳税的规定，完善会计和审计制度，规范公共采购制度。

世界银行在某种程度上可谓“第二联合国”，它在世界上举足轻重，每年向那些遇到困难的国家贷款近200亿美元。出于降低风险和某种政治上的考虑，世行积极介入国际反腐败的共同努力中，在有关国际会议上异常活跃，并且将贷款与腐败问题挂起钩来，宣布一个国家反腐败程度是提供贷款的先决条件之一。对世行贷款的工程项目，世行加强了监察检查，发现挪用或截留便立即中止资助。

国际反贪污会议，世界各国共同探讨预防和侦破公职人员贪污贿赂的国际会议，从而达到互相交流与合作的目的。1983年10月5日，在美国的倡议下，于华盛顿召开第一次国际反贪污会议。在会议中，来自世界各地负责处理贪污和有关罪行的执法代表，交换了资料和意见，并商讨了有关问题和不妥善的地方。

欧洲共同体审计法院，成立于1977年10月。审计法院由10个成员国（法国、意大利、爱尔兰、丹麦、挪威等）各派1人组成。条约规定，审计法院成员在共同体总利益下独立行使职权。在任期间不得从事任何其他有酬或无酬的专业活动。审计法院有以下三个职能：（1）监督；（2）咨询；（3）新闻报道。

国际议会监察专员委员会，1947年为促进国际法律执行的统一，建立了国际律师协会。后来，在联合国倡议下，国际律师协会联合斯堪的那维亚国家及英语国家的议会监察专员组织，设立了国际监察专员委员会。这一国际性监察组织总部设于加拿大的阿伯特市，主要是交流对不良行政现象防治及处理的情报与经验。

最高审计机关国际组织，国际性的政府审计组织。它主要是通过交流在政府审计领域内的经验来加强各国最高审计机关的关系。其英文简称为INTOSOI。它最早着手筹建于1952年在古巴哈瓦那召开的最高审计机关国际组织第一届大会，此后便开始筹建工作。1968年最高审计机关国际组织正式宣布成立。

国际反贪局联合会是2006年在中国北京成立的第一个以各国反贪机构为成员的独立的、非政治性的国际反腐败组织。其宗旨是促进《联合国反腐败公约》的有效执行；向各国反腐败机关打击腐败提供国际协助；促进国际合作，以便调取和提供证据，追查、扣押和没收腐败犯罪的收益，追诉在逃的犯罪者；促进各国反腐败机关之间的良好关系和协作等款项，以推进《联合国反腐败公约》的实施。

四 亚太地区一些国家反腐败体制特点

亚太地区各国的反腐败体制大都以立法、司法和行政三个部门的反腐败法律法规和机构为主，再配合以非政府组织、媒体和公民等的监督。各国反腐败机制的不同之处在于，一些国家媒体的开放度和自由度比较高，因此媒体发挥的作用很大，成为政府公共部门反腐败非常重要的一部分。而有的国家虽然反腐败机制比较完善，但是媒体以及社会公众的参与有限，监督力量较弱，作用不太大。现以新加坡、印度、泰国和印度尼西亚等国为例予以说明。

新加坡反腐败体制的特点：1．完备的反贪污法律体系。新加坡的反贪法律十分详尽。《防止贪污法》中对于“报酬”有一个非常详细、界限也易掌握的规定。新加坡反贪污立法严格、执法严明。根据《防止贪污法》规定，对于向公务员非法提供或给予报酬的行贿人，公务员有权逮捕并将其移交到就近的警察局。新加坡的反贪污法律可操作性强。如《防止贪污法》规定，当公务员收到了无法推辞的礼品后，要尽快把它交给各单位负责处理礼品的负责人。如果受礼人想要保存礼品，由专人估价后，照价收买。2．严格执法。执法严厉表现在：其一，新加坡对腐败定罪的主要依据看质不看量，即主要依据是“是否贪污受贿”，而不是“贪污受贿多少”。其二，国家设有专门的反贪机构，法律赋予反贪机构广泛的权力。其三，执法中坚决贯彻法律面前人人平等的原则。

印度反腐败体制的特点：反腐败机制的设计思路以发现腐败案件和惩处腐败人员为主。如监察机构、审计部门和各级申诉机构。但面对形形色色的腐败行为，监察机构和审计部门的遏制能力有限。对于这一点，世界银行认为，反腐败的重点应该是减少腐败的机会，采取预防性措施。近些年来印度政府在行政管理领域内进行的一些改革就是国际组织这一思路的结果。如政府行政管理各有关部门发布“公民契约书”，明白告知民众本部门将向他们提供什么标准的服务。推广电子政务，使招投标透明，进行各种行政管理方面的改革，以防止腐败行为发生。

印度尼西亚反腐败体制的特点：1．独立的反腐败机构——根除腐败委员会，直接对总统和国会负责，不受其他政治机构的干预，有利于推动反腐败进程。2．总统的个人作用对印度尼西亚的反腐败改革具有重要意义。

泰国反腐败体制的特点：1．强调以国家反贪委员会为主的独立监察机构的作用。2．建立并完善财产申报审核制度，重视提高反腐败工作的效率。3．提高民主监督的地位，拓宽社会公众参与监督的途径和范围。

五 启示与借鉴

通过比较研究可知，任何国家的腐败活动总是在一定的社会环境下产生的。因此，建立反腐败体制时，要考虑本国与他国在政治、经济、文化、道德和传统等方面的差别。不同国家反腐败的出发点、重点和目的不相同，反腐败的体制也就不同。他山之石，可以攻玉，通过对一些国家反腐败体制的类型、特点和效能的分析，可以获得一些对我国反腐败体制建设的启示。

第一，建立严密的反腐败法律体系。

反腐败的法律法规要更加完善、系统、详尽、严厉、操作性强。首先对腐败行为的惩罚规定要刚性显著，有足够的威慑力，查处程序要简便、民主、迅速。同时，应赋予办案机构独立职权，增强其执法权威性，使其能够自行决定适用灵活的工作方式。此外，还应采取更为严厉的措施，把有关的制度法律化，改变有的制度“只防君子，不防小人”的现状。同时，要坚持严格执法，确保有纪有法必依，违纪违法必究，执纪执法必严。对腐败分子要严惩不贷，对腐败行为重拳出击，破除以往“教育从严、处理从宽”的思想束缚，提高腐败成本，降低腐败收益，特别是提高腐败的机会成本（如名声和升迁）与受惩成本，使腐败分子认为腐败是一种高风险的行为，并最终在腐败活动中无法获得收益。

第二，建立严密的监督机制。

其一，要改革监督体系，改革纪检监察机关领导体制，使监督机关的相对独立性和权威性得以充分发挥。其二，要推进制度改革。大力推进行政审批制度改革，解决政企不分、政府职能错位问题，消除转轨时期行政权力寻租的条件。建立合理的财政管理体制，解决资金管理特别是预算外资金管理中存在的弊端以及部门之间存在的分配不公、互相攀比、党政干部心理失衡等一系列问题。还要完善领导干部个人事项申报制度，我国刑法中的“巨额财产来历不明罪”正体现了这一反腐败思路，完善社会监督机制。其三，要将监督的关口前移，实现从事后查处为主、向事前监督为主的转变，从源头上遏制腐败现象的发生。其四，要完善公民反腐败检举制度。实现公民对腐败的检举权利，既要让公民有畅通的渠道揭发腐败，也要保护无论是实名检举者还是匿名检举者的人身安全，保护检举人的隐私。公民监督实权不大，影响不大，往往只能抓些小事，但公民监督的普遍化、经常化、实效化，也会使得公职人员相当程度地减少腐败。正如托马斯·杰斐逊所说，“如果人民群众中的每一个都享有几分最高权势，共和国就可以安如磐石了”。设立检举反馈制度，“实名检举”是目前我国腐败发现机制中的重要组成部分，但现行司法体制中却缺乏相应的检举反馈制度，在一定程度上剥夺了检举人的知情权。检举人往往无法得知其提供的线索是否被有效采用，多数情况下他们仅被告知检举不成立，而调查过程是否细致以及是否真正进行了调查，都成为暗箱操作，这不利于调动民众协助政府反腐败的积极性。检举反馈机制，就是要求反腐败机构在经过形式审查并接受检举后，即负有义务将调查结论及相关资料以书面形式反馈给检举者。如果确属检举者提供线索不清，则检举者有改进的机会，而如果属于反腐败机构的工作失误或有意包庇犯罪，则也留下书面证据，有利于以后追究相关人员的法律责任。

第三，高薪养廉及其有限性。

逐步改革公职人员的工资制度，以确保公职人员有比较优厚的薪俸，使其不为生活所累，又使个人价值在经济上得以体现。工资待遇打破平均主义，实行按职位高低把工资待遇适当拉开档次，做到责权利相统一，从而激励公职人员的上进心。分配方式要变实物发放为货币发放，这样既可以适当增加公务员工资，又有利于廉政建设。使公务员的工资高于大多数其他行业，防止人才流向别的行业。我国目前面临大量公务员流失、人才进入私企等高收入行业的现象。

无论是发达国家还是发展中国家，即使增加工资，也难以完全消除腐败，因为腐败的动机不仅仅来自贫困和经济利益。高薪未必能够养廉的另一个原因是，对经济发展损害最大的腐败形式并非小额贿赂，而是腐败官员大规模窃取国家资金，这样程度的腐败很难受工资高低的影响。还有的腐败是为了实现官员自己在政治前途上的所谓发展，为自己培养人脉、拉帮结派，不收取任何经济报酬，暗地里给予一些人不应得的好处。正如《红楼梦》中的一节“葫芦僧乱判葫芦案”，贾雨村为了仕途顺利不得罪薛家等大家族，而乱判杀人案。还有一些从古至今都有的“官官相护”式的腐败。凡此种种腐败，其隐蔽性和难以查处性远超过了经济类腐败。这样的腐败是高薪所不能遏制的，会在不同的人身上出现，需要发现和惩处。

第四，发挥新闻媒体监督作用，保证新闻工作者的人身安全。

新闻媒体的影响范围广、受众多，对腐败的预防、发现和打击具有很强的优势。新闻媒体，在西方长期以来被称为是立法权、司法权和行政权之外的第四种权力。这是由于新闻媒体具有广泛性、群众性、及时性和经常性的特点，因此它对腐败的监督作用是其他任何机构都难以替代的。美国学者乔治·艾米克在说到媒体与反腐败的关系时说：“当经验丰富而胜任的记者对一个公开的政府的记录和会议保持着经常检视时，阳光就会充分地发挥它的消毒作用，黑箱的操作者就只会剩下小小的容身之地了。”第五，文化思想教育的作用及其有限性。

培养提高国民的思想道德素质，从思想源头预防腐败，增加民众对反腐败知识的了解，加强民众对腐败问题的认识，提高公民参与政治生活的能力和意愿，发挥对腐败的监督作用。减少社会文化习俗产生的腐败。

但是要注意，至少在现阶段，在人们的思想水平普遍尚未提高到大公无私境界的时候，文化思想教育在反腐倡廉中的作用是有限的。在现有的社会环境中，人们已经习惯了求取物质利益的社会属性。腐败与否，关键是看人们对私利的追逐是否越过了法律的界限。道德教化的有效性就是因为它无法根除大多数人追求私利的物欲。因而，不能从根本上清除腐败赖以滋生的根源。况且，道德教化只有预防腐败的功能，不能发现、查禁和惩处腐败行为。对文化思想教育期望过高，会误导反腐败的努力方向，延迟反腐败体制的建设过程。

第六，反腐败具有持久性，要避免短期作战的想法和做法。

腐败是一种长期存在的社会现象，不可能靠短期反腐败行动消除。短期作战的反腐败做法，无法使反腐败制度化，难以用立法、司法和行政等体制来把握，还可能导致运动的扩大化、极端化而失去控制，也会使反腐败成为短期行为而无法实现真正的成效。

腐败自人类社会有组织以来一直存在，从来没有根除过，清除腐败是一种理想，只可能不断地接近。因此，反腐败必须采取务实的态度，根据本国的传统和现状，确定本国反腐败的出发点、重点和目的地，完善本国的反腐败体制。反腐败体制首先是对人性恶的防范，预防有意识的主观的腐败行为。其次是防范出于善意可能发生的腐败行为。在现实中，善意未必能够实现良善的结果，曾经有人说，道德的政治家治理的效果有时不如不道德的政治家，这是在不同的体制中存在的一个现象，好的体制即使是操守不够好的人来运行，其效能有时强于操守好的人在差的体制中工作的效能。这反映了体制的作用有时超越了个人善恶，善的体制无论是道德的人还是不道德的人实施，只要真正按体制运转了，就能够发挥相似的效能，不会因人而异。

综上所述，各种反腐败的措施都是有限的，需要建立较完备的反腐败体制，从预防、发现和惩处腐败等各个环节和各种制度着手，才能动态地、有效地、长期地反腐败，实现本国的政治文明和政治发展。

附录

（一）联合国向各国建议的反腐败实际措施

（二）亚太国家反腐败立法状况简述

1．亚太地区有专门反腐败立法的国家

亚太地区共有17个国家有专门的反腐败立法，各国反腐败立法名称如下：

2．亚太地区刑法中对腐败定罪量刑的国家

亚太地区有12个国家在刑法中对腐败定罪量刑，国名如下：

（三）有助于反腐败的法律

（四）世界各国腐败犯罪量刑汇总表

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