- 全球可持续发展报告（2015）
- 潘家华等
- 10字
- 2021-03-24 12:48:46
第一章 科学与政策互联
第一节 引论：为实现可持续发展的科学与政策互联
20多年前，联合国环境与发展会议（地球峰会）通过了一个被广泛接受的可持续发展议程（21世纪议程），其中有一整章（第35章）是关于科学与可持续发展的内容。在此之后，有关可持续发展的科学研究和出版物数量有了显著的增长，更多的科学结论被相关政策制定者所采纳。
在推动可持续发展的过程中，科学越来越多地融入了政策。
2012年6月举行的联合国可持续发展大会（“里约+20”会议）提到，尽管自1992年的地球峰会以来可持续发展领域取得了一些进展，但仍然有许多国家在实施中面临各种挑战。实施难的原因主要在于可持续发展的各个方面（经济、社会和环境）难以整合。联合国可持续发展高级别政治论坛（HLPF）的建立则是国际社会为解决此问题而采取的措施。
HLPF的重要职能之一是“通过编制《全球可持续发展报告》等形式汇总可持续发展相关的信息和评估资料”（参见《我们期望的未来》，§ 85k）。这一内容授权在联合国层面就可持续发展问题建立政府间论坛，讨论SPI的问题。联合国成员国将决定如何组织相关讨论，包括讨论的议题和形式。
本章旨在通过汇总科学界文献和科学实践中的专业知识，以及来自可持续发展的实践者和专家的意见，来加强SPI。本章列举了高级别政治论坛在加强可持续发展的SPI中发挥的作用和采取的行动。
一 可持续发展的科学进展
2014年的GSDR指出可持续发展科学在近几十年取得了快速发展。可持续发展科学被描述为“探讨自然和社会系统之间的相互作用，以及这些相互作用对可持续发展的挑战”。正如农业科学和健康科学一样，可持续发展科学最初来源于实践需求的驱动，建立在必要的基础和应用性知识上，并致力于将这样的知识引入到社会行动中。可持续发展科学汇集了众多学科，被运用于全球各地。
对可持续发展的整体认识是可持续发展成为一门学科的先决条件之一。这样的整体认识需要综合多学科的研究，将自然科学和社会科学不同学科的学者的观点整合起来形成问题框架，进而设计方法论并进行数据分析。许多可持续发展领域的问题由于在方法和演变历程上存在极大的特殊性，还需要整合人文科学和工程科学。
目前公认的可持续发展科学的研究范式往往需要非科学家的参与，因此被称为跨学科研究。跨学科研究结合多学科的研究方法和相关实践，需要在研究过程中接触到各种各样的群体，并考虑很多非科学领域的知识（例如从社区、用户群体、一般大众、非政府组织获得相关知识）。联合国秘书长科学顾问委员会定义了可持续发展科学的必要条件和内容，包括考虑科学的社会责任（例如与社会目标和价值观趋同），以及确保创新过程符合道德标准、可持续且满足社会需要等。
二 为实现可持续发展的科学与政策互联（SPI）
（一）定义SPI
SPI是一个广义的概念，具有多种类型和定义。SPI包含多种形式、平台、情境和方法。SPI可以是为特定目的设立的正式组织（如国际大会、政府间委员会、科学咨询委员会、首席科学顾问委员会、国家科学院的科学咨询团体），也可以是非正式的（如科学家和政策研究者之间就某项科学结论或问题而召开的政策研究会）。它们可以是长期的、经常性的（如IPCC评估报告的全球评估），也可以是一次性的（如千年生态系统评估）。它们的共同特点是完成信息的交换，推动知识的产生和学习。
（二）SPI的作用
SPI机制因为各种目的而建立，履行不同的职能。表1-1对它们的功能和作用进行了概述。在实践中，SPI发挥的作用涵盖面要大于表中所列。本章中的专栏可提供具体实例。
表1-1 SPIs的一般作用
来源：Cash et al.（2003）、Engels（2005）、Treyer et al.（2012）、White et al.（2001）等文献。
专栏1-1 定义SPI
SPIs指科学家和政策制定者进行观点和想法的交换交流，共同进行知识创新以指导政策制定和决策过程、促进相关问题的研究。SPIs通过信息和知识的交换来促进学习，最终影响决策和行为（例如通过学习改变处理问题的方式）。这些变化可以通过政策制定者、地方决策者、科学家、其他利益相关者和每个公民来完成。这样的SPIs往往会带来许多实际影响，有些甚至会出乎意料。
来源：Young et al.（2013）。
（三）科学与政策之间的复杂关系
正如和SPIs的各项作用所强调的，科学和政策之间的关系并非简单的线性关系，而更应该被看作是循环往复的或是相互联系、相互影响的关系。科学在政策进程的不同阶段发挥着不同的作用，从问题的确定到议程的设置，到方向、目标以及工具的确定，再到对政策发展的监测和评价。然而，科学只是政策进程中的一个要素，在政策周期的不同阶段，各种各样的参与者扮演着不同的角色。例如，事件亲历者、民间社团和媒体往往在重大社会问题上对提高公众意识至关重要。此外，在决策进程中，科学发挥的作用很可能是由那些使用科学知识证明或促进一个特定的行动的人决定的。因此，将科学定义为一种手段而不是参与者，可能更为贴切。
专栏1-2 政策周期中科学可能发挥的作用
对于问题的系统阐述通常是由那些能够借鉴研究人员的成果，使问题严格缜密的人士来完成的。在选择解决方案时，科学常常发挥重要作用。行为的选择是社会主体决定的，但科学可以研究分析不同选择导致的影响与后果。政策实施主要是由社会主导的，但科学研究仍然大有可为。监测工作则可以由科研人员和实施方来主导，通过科学家和其他参与者的反馈和学习共同完成。
来源：Stafford-Smith, M.，对GSDR 2015做出的贡献。
专家观点（1）
可持续发展的许多目标和工具在实施上面临政治、经济或技术的挑战。政策制定者对于可持续发展的支持者提出的解决方案常常存有疑问，尤其是在把小范围的、地方性的经验向一般性的公共政策推广时尤为如此。如果SPIs打算从公共政策的角度发挥影响力，这些挑战就与其直接相关。SPI应该能够研究公共政策的实施方式以及不同政策工具的使用效果，包括管制性政策工具、经济政策工具、社会政策工具，以及各自实施的效率。SPI的任务是从科学的角度审视公共政策，以界定成功、失败的案例和可能存在的不利的影响。
专栏1-3 联合国系统的SPI：一些案例
SPI是联合国系统众多组织日常工作的一个主要内容。诸如UNESCO和UNEP这样的组织都扮演着从各个方面促进SPI的重任。UNESCO的政府间和国际科学计划（国际水文计划、人与生物圈计划、国际地球科学计划、国际基础科学计划、社会转型管理计划）将科学家和政府代表汇集在一起，关注并讨论一系列的可持续性问题，包括水资源、生物多样性与可持续发展，以及社会的转型等。政府间海洋委员会则为联合国会员国提供了一个在海洋研究中进行全球合作的重要机制。此外，UNESCO还赞助了全球不同区域的政策影响评估工作，为加强全球政府间的SPI机制做出贡献，例如建立政府间生物多样性和生态系统服务平台（IPBES）。
除了各种专题评估，UNEP还将年鉴系列和全球环境展望系列（GEO）作为加强SPI的主要载体。在过去的15年，全球环境展望系列报告及其创作编制过程，通过将可借鉴和利用的科学知识转化为供决策者参考的有效信息，努力弥补科学和政策之间的差距。GEO-6预计将于2017年发布，它将建立区域性的评估过程，创建一个影响人类福祉环境因素的综合框架，加之对政策的分析，引导我们实现更多的全球环境目标。
11年前，UNEP发表的第一套联合国环境规划署年鉴，警示了由于氨氮超标导致的沿海水域死区扩大的问题。在此期间，又有越来越多新问题被识别出来。第11版的年鉴关注了在过去十年的报告中提出的一些新问题，包括海洋中的塑料垃圾、过量氨氮和海水养殖对环境的影响、由空气污染导致的死亡和公众科学教育的潜在作用等。
和平利用外层空间委员会（The Committee on the Peaceful Uses of Outer Space）是联合国处理空间问题的主要机构，它促进了空间数据（space-based data）在发展问题中的应用（例如，遥感数据可以在很多领域提供监测信息，包括气候变化、海平面、臭氧层、冰川覆盖、全球健康、人类活动对环境的影响、农业和粮食安全、森林砍伐、干旱和洪水等）。该委员会还指出应建立可持续的国家空间数据基础设施的必要性；促进国家自主获取和处理来自太空的地理空间数据的能力；参与和推动空间数据领域的国际合作，以及提高对现有举措和数据来源的重要性；支持联合国在其授权的计划中获取和使用地理空间信息。
作为联合国的一个专门机构，国际海事组织（IMO）是为航运的安全、防护和环境绩效制定全球标准的权威组织。IMO对于科技信息方面的需求主要依靠海洋环境保护科学专家组（GESAMP）提供，后者是一个建立于1969年的咨询机构，旨在倡议联合国系统对海洋环境进行科学的保护。GESAMP是由9个在海洋环境方面有相关责任的联合国组织共同发起的（IAEA, IMO, FAO, UN, UNDP, UNESCO-IOC, UNEP, UNIDO, WMO），它也被作为行业组织间协调合作的机制。通过完善的内部和外部同行评审制度，GESAMP确保了科学可信性、透明度以及所提供建议的独立性。
联合国秘书长科学顾问委员会由联合国秘书长在2013年9月创立，并由联合国教科文组织总干事召集，是一个由26位杰出科学家组成的特别小组，他们代表了全球各个地区，专业背景涵盖众多学科。委员会的核心功能是为联合国秘书长和联合国组织的行政负责人就可持续发展问题提供科学、技术和创新方面的建议。
来源：UNEP, UNESCO, IMO, OOSA, UNDP等机构对GSDR 2015做出的贡献。
（四）SPI机制有效性的评价指标
在评价SPI的有效性和影响力方面，通常使用的指标包括可信性（credibility）、相关性（relevance）和合法性（legitimacy）。在文献中提及的其他指标还包括科学结论的可获性（accessibility）、可重复性（iteration）、可演进性（evolution）等。有关SPI的文献还提供了大量的SPI成功因素分析，以及加强SPI的建议。
专栏1-4 可信性、相关性和合法性：决定SPI有效性的关键因素
可信性：即SPI产生信息的被理解程度、有效性和科学充分性，例如评估报告在科学和技术方面的正确性与全面性。可信性可以与科学方法联系起来（包括提出原创合理的、有预见性和可验证的假设；为了验证结果重复进行的实验；说明结果和预测中存在的不确定性；通过质量控制机制如严格的同行评审过程发表研究结果）。
相关性：指根据决策者的需求和优先考虑的问题进行评估的调整（例如，其结果需要是适当的、实际的，以帮助决策者做出有根据的决定）。这也与理解知识的实用性及其与政策和社会的需求联系紧密程度有关（如，评估过程和结论是否解决了的关切）。一份评估报告能够被使用者理解，为政策制定、行为改变和其他决议提供参考和指导，那么它就可以被认为是相关的。
合法性：合法性反映的是评估或信息的产生要尊重利益相关者的不同价值观和信仰，在对待反对意见和处理利益冲突时一直是公正的、无偏倚的。例如，当某一个研究团体认为其研究结果未被考虑而质疑某项评估的成果和过程时，或当数据来源和模型方法都是由来自特定背景、学科和出身的专家时，就会出现缺乏合法性的问题。
来源：Cash et al.（2003）; Young et al. ,（2013）; Scientific Advisory Board of the Secretary-General of the United Nations（2014b）; UNEP（2009b）。
科学家和政策制定者之间的沟通交流是影响SPIs有效性的关键因素之一。当科学知识信息以适当的形式、适时地通过合理的渠道来传达，会更容易被接受和运用。当沟通在很大程度上是单向的、偶发的，或者仅出现在政策进程中的某些阶段，SPI的有效性就会大打折扣。有效沟通中的障碍（Gaps in Effective Communication）在文献中被定义如下：这种障碍①由于区域、标准、学科和评估方式的差异出现在科学内部不同的知识拥有者（knowledge holders）之间；②出现在掌握科学知识和传统实用知识的拥有者之间；③出现在科学和政策之间；④出现在科学与社会之间。因此，增进科学家和决策者之间的交流，处理好知识之间的范围与界限，是一个关键问题。这些障碍必须在科学和政治更广泛的相互作用的背景下来进行评估，因为政策制定者是否或何时使用科学知识往往是基于一定战略考虑或是某些特殊的优先事项或利益上的考虑。