第一节 背景与问题

一、研究背景

（一）社会结构的变迁

20世纪70年代末以来，以“放权让利”为主导思想的改革给中国带来了经济、政治和社会领域的一系列转型。这一转型在很大程度上改变了作为体制建构基础的资源配置方式，释放出原来基本不存在的“自由流动资源”和“自由活动空间”，被认为是一种“总体性的结构转型或结构变迁”。改革最先发生在经济领域且效果最显著：国家启用市场经济代替计划经济，改变资源配置方式，由全面介入生产、分配和消费领域到退出实体经营，只起宏观调控作用。从经济领域的退出导致了政治领域的改革，国家开始着手精简机构和转变职能，让政府从繁琐、具体的事务中解脱，将精力用于重大社会事务的宏观管理，提高其管理的质量和效率。随着经济和政治领域改革的全面推进，社会领域的改革也应运而生。社会力量蓬勃兴起和发展，承接了由政府转移出来的多项职能，同时也弥补了市场供给的多项不足。在经济、政治和社会领域全面变革下，社会结构的变迁如一轴长卷，栩栩如生地展现在我们的面前。

（二）政府职能的转移

从社会结构的变迁中，我们可以看到改革是政府主导的一次总体性变革，所以政府自身的改革对改革的深化尤其重要。政府改革的动力既来自内在需求又来源于外部压力。随着改革在经济领域的不断深入，各种利益主体及需求开始出现，统一化的政府办社会的模式已不能满足这些利益主体的多种需求，建设服务型政府成为适应成熟市场经济需要的重要方向，对市场、社会的宏观管理成为政府的主要工作任务。在这样的内在需求和外部压力下，机构改革和职能转移就是最必要的改革方式。2004年，中共中央十六届四中全会首次提出“党委领导，政府负责，社会协同，公共参与”的社会管理体系，政府随后提出建设“小政府、大社会”的理想社会格局。由此，政府通过放权让利，实现政企分开、政事分开和政社分开来推行和实践服务型政府。特别在社会领域，将原来由政府统一和全面管理、服务社会的职能，逐步转移给社会组织，这样既能促进政府的良性高效运行，也能提高社会管理和服务的质量，更好地满足社会不断增长的各种需求。

（三）社会组织的兴起

改革带来巨大成就的同时也带来了相当多的社会问题：下岗失业、贫富差距、道德滑坡、弱势群体保护等。这些问题的出现急需相应的机构和机制予以解决，而此时的政府却不能及时、充分地满足解决各种社会问题的需求。在需求与供给之间存在巨大“缺口”的前提下，在市场改革释放出一定的自由流动资源和自由流动空间的条件上，一种新型的非营利和非政府的社会组织得以产生，来弥补政府和市场供给公共产品和解决社会需求的不足。它们不仅在数量上越来越多，而且在社会中发挥的作用也越来越大。我们可以以上海社会组织数量变化为例，看出这种变化和发展的趋势（见图1.1，图1.2，图1.3）。

在社会组织迅速成长之余，我们也发现诸多问题的存在，如：法律法规不完善、监督管理不到位、自身能力不足、与政府关系模糊、独立性不够等。而这些问题的根源大多跟国内的政治体系有关。可以说政府所主导的改革一方面为社会组织提供了前所未有的生存机会与发展空间，另一方面政府也对其发展构成了相当大的资源和制度约束。

二、研究问题

本书选择了公共服务购买这一政府创新模式作为研究平台。在这一模式中，政府作为购买者，将服务的供给转移给社会组织；社会组织作为服务提供者，在公共服务领域中的作用和地位不断提升。公共服务购买作为政府职能转移，社会组织承接服务的联合体很好地联结了社会结构、政府、社会组织等研究要素，且在实践中被越来越多的地方政府所采用。“上海、北京、广东、江苏、浙江等地探索最多，购买的领域涉及教育、公共卫生、扶贫、养老、残疾人服务等传统服务，还包括社会工作、社区发展、社区矫正、环境保护等诸多新型社会需求”。面对这些实践，理论上的探讨必要且重要，尤其是公共服务购买中政府与社会组织的关系，正成为近年来社会学、政治学和公共管理学等学科的热点问题。一些学者认为，公共服务购买建立了政府主导、社会参与的新型治理模式。在购买过程中，政府转移了职能，下放了权力，社会组织获得了资源和地位，得到了大力发展，一种新型的政府与社会组织关系正在形成。还有一些学者认为公共服务的多元参与培育了社会力量，有西方市民社会的发展趋向。甚至还有学者认为公共服务的社会化是政府权力的社会回归。但是我们也会在其实践过程中发现一个悖论：政府为了精简机构，提高效率将公共服务的一部分职能转移给社会组织，但很多承接服务的社会组织却都是政府主导下成立的，或与政府有着极为紧密的关系，而这在某种程度上进一步扩大了政府的科层制结构。另外这种通过“自上而下”的途径拓展的社会空间，决定了以此为基础生成的“社会”并非“国家”的对立物，而是渗透着国家的身影，甚至模糊了国家与社会的界限。要想探究并解释这些现象，需要我们深入国家与社会的交界面分析其中的互动过程，而政府向社会组织购买服务的过程恰恰给我们提供了一个观察的平台。

此外，在中国这个急剧转型的社会中，由于政策具体落实的日益多变性以及权力结构的日益多重性，以往那些影响政府与社会组织关系的因素，在具体发挥影响时都改变了直接的、硬性的方式。也就是说一切都处于一个多元性、多样化的复杂状态中，任何关系的生成也不再像以往那样一经形成就成为相对固定的模式，因此，各种关系的生成并不是一成不变的。我们对关系生成的研究不能只停留在概念层面上去探究结构特征，而是要将各种流动性因素加入进去予以考虑，把关系的生成放到一个具体的互动实践过程中去考察，以便近距离地对关系的生成进行剖析，从而更真切地认识国家与社会组织之间真实的互动关系，而不是仅仅看到以往那几种相对固定的关系模式。

所以，本书的研究主题结合了政府与社会组织的动态微观关系研究和政府购买服务研究，既有理论意义又有实践价值。研究问题聚焦在政府购买服务过程中，政府与社会组织各自作为行动者的动态互动过程，具体包括双方是在何种制度逻辑下采取了哪些行动策略，并将这种动态微观关系的建构和政府与社会组织各自及相互的权能变迁联系起来，从而进一步探讨国家与社会关系。本书认为：在社会结构转型的中国，政府与社会组织的关系不是一成不变，也不是直线发展的。对于这一关系的产生与变迁，起决定作用的无疑是政府与社会组织之间的互动。那么在中国社会发生转型之际，政府与社会组织之间的真实互动关系又是如何进行的呢？其中哪些是影响因素？哪些是主要特征？会带来哪些影响？本书的研究并非要得出某种确定性的结论，而是为政府与社会组织关系的研究提供新的思考工具，认为应该以政府与社会组织的互动角度去微观动态地分析两者之间关系的形成过程，并以政府与社会组织各自的制度逻辑的角度中观地分析两者之间关系的形成原因，以此来展示国家与社会相互型构，相互创造的过程，以便揭示更微观的真实动态过程，对以往宏观关系的研究进行补充。在此，本书把研究问题具体化为：

（1）政府与社会组织在关系的建构过程中，双方各自作为行动者，其制度逻辑是什么，行动策略是什么？它们是如何生成的？又是如何相互作用的？

（2）在政府购买服务过程中，政府与社会组织正在形成什么样的关系，是制度化的还是策略性的？

（3）政府与社会组织在关系建构过程中，双方的权力、能力有无发生转移？若有，发生了什么样的转移？会有哪些影响？

（4）政府与社会组织关系的形成对于国家与社会关系的变迁能产生什么作用，是社会自治化，还是政府重建了对社会的控制，抑或是二者兼而有之？