第6号案例 房改房所在土地使用权被依法收回前，出让该宗地使用权的行为无效

——盘某某等诉请撤销肇庆市人民政府发放的国有土地使用权证案

【核心提示】

依照“地随房走，房随地走”的原则，房改房出售后，即使没有办理国有土地使用权证，购房人也能依法当然地取得该宗地土地使用权。

【关键词】

房改房 地随房走 土地使用权

【案情回顾】

从1998年开始，广东仪表厂对职工宿舍进行房改。盘某某、郑某某等职工认购自己居住的公房（宿舍），并于1999年取得肇庆市人民政府颁发的《房地产权证》。2007年4月16日，肇庆市国土资源管理局经该市人民政府同意后，作出肇国收字〔2007〕9号《关于收回广东仪表厂部分国有土地使用权的决定》（下称《收回决定》），收回广东仪表厂所持《国有土地使用证》项下的土地使用权，并将之出让给肇庆市建设房地产开发有限公司（下称肇庆房开公司）用作商业、住宅用地。同年10月11日，经肇庆市人民政府审查后，为其核发了肇国用〔2007〕第00886号《中华人民共和国国有土地使用证》（下称《886号土地证》）。

但职工发现《886号土地证》证载面积也涵盖了自己名下《房地产权证》上的土地面积，认为《886号土地证》侵占自己的土地使用权。经异议后，未能得到有效处理。于是向广东省人民政府提出行政复议申请，请求撤销《886号土地证》。复议期间，肇庆房开公司和肇庆市人民政府提出，“职工参加房改，买的只是房屋，不包括土地使用权，该宗地使用权仍属于仪表厂。《886号土地证》项下土地出让前，已经通过《收回决定》收回了土地使用权，和（申请人）职工没有任何关系，无权提出异议”。对此，申请人的律师反驳称“根据‘房随地走，地随房走’的基本原则，职工购得公房的同时，也取得了该房屋相应范围内的土地使用权。未收回先出让的行为侵害了原土地使用权人利益，属于违法发放《886号土地证》”。

【案件结果】

2009年12月31日，广东省人民政府作出粤府行复〔2009〕58号《行政复议决定书》（下称《复议决定书》），以“（肇庆）市政府颁发《886号土地证》认定事实不清、证据不足，处理不当”为由，决定：撤销《886号土地证》。

肇庆房开公司不服，先后诉至肇庆市中级人民法院和广东省高级人民法院请求撤销《复议决定书》，但最终两级法院分别作出的广东省肇庆市中级人民法院〔2010〕肇中法行初字第1号行政判决书和广东省高级人民法院〔2011〕粤高法行终字第54号行政判决书均支持了《复议决定书》的决定内容。

另有肇国用〔2007〕第00343号《中华人民共和国国有土地使用证》，亦存在类似情形，经行政复议和诉讼后也被撤销。

【律师说法】

案中各方争议的焦点在于“房改时，既没有单独对该房屋相应范围内的国有土地使用权进行作价、出让，也没有为此单独核发土地使用权证，购房人能否当然地取得该宗地土地使用权？”这不仅关系到职工（房主）有没有权利提出异议或提起司法程序，更关系着案涉土地出让行为和《886号土地证》是否合法有效。

笔者认为肇庆市人民政府和肇庆房开公司所提“职工买的只是房屋，不包括土地使用权”的观点是完全错误的。因为，房屋依附于土地存在，没有了土地使用权，房屋则成了空中楼阁，无从生根；仅转让或出让土地使用权，而不转移房屋所有权，则会由于地上房屋的存在，导致土地使用权人无法真正使用土地，使得土地使用权等用益物权无法实现。所以，房地产交易活动中，我们不能把土地使用权和地上房屋所有权割裂开来，分别进行交易。我国《城市房地产管理法》（2007年修正）第三十二条和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十四条确立了“房随地走，地随房走”的交易原则，根据该原则，房地产转让时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让。据此，职工（房主）参加房改取得房屋所有权的同时，也就依法取得了相应范围内的国有土地使用权。

何况，本案中职工（房主）已经领取了《房地产权证》，该证将房屋所有权和土地使用权两项权能合二为一，在其土地情况登记栏中，明确记载（土地）使用权面积417.5平方米，由职工（房主）共同使用。

退而言之，即使房改时，广东仪表厂没有给职工（房主）办理土地使用权证，这也不影响他们享有和行使土地使用权，也无法改变这一事实。我们都知道不动产登记、发证起到的是确权、公示作用，使其获得对世权。尽管该项权利具有对抗一切不特定义务人的效力，但并不意味着他人无权对经过登记的不动产主张权利，诚如《物权法》第十七条和第十九条所规定，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明，如有证据证明不动产登记簿记载的事项错误的，登记机构应当予以更正。

综上，简单地把土地使用权证作为判定土地使用权人的唯一依据的做法是错误的。职工（房主）经房改取得了案涉房屋所有权，也随之取得了相应范围内的国有土地使用权。

在2009年5月26日《行政复议案件调查笔录》中，肇庆房开公司确认“第三人——职工（房主）的房产证没有被注销，且在《886号土地证》范围内”。2009年9月7日，肇庆市房地产档案馆出具的《房地产权档案详细资料证明》也清晰显示：截止查档之日，涉案房屋“无抵押及查封信息资料记录”。

可见，肇庆房开公司和肇庆市人民政府所称土地使用权已被收回的说法不实。肇庆市人民政府在对职工（房主）合法权益做出妥善处理前，就向肇庆房开公司颁发了《886号土地证》，造成了同一块土地上出现了由同一行政主体设定了两个相互冲突的土地使用权，此举显然损害了职工（房主）的合法权益。《城市房地产管理法》第五条规定，房地产权利人的合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

所以，肇庆市人民政府违背“地随房走”的基本原则，无视职工（房主）的土地使用权存在，在未依法收回土地使用权前，将该宗地使用权出让给肇庆房开公司，该出让行为侵害了职工（房主）的合法权益，故其发放《886号土地证》的行为违法，该证应当予以撤销。

【经验提示】

房地产交易时，交易双方（尤其是受让方）应当及时办理房屋所有权证、土地使用权证等权属证书，对不动产进行确权登记，以防一房多卖或一地多卖，而使自己权益受损。行政机关在土地出让前，应当先行查明拟出让土地上有没有权利人，这里的权利人不仅仅是土地使用权人，还包括未办理土地使用权证的合法的房屋所有权人，如果存在权利人，应该先依法收回土地使用权，然后再进行公开出让、发证，以确保具体行政行为的合法性。

【相关规定】

《物权法》

第十七条 不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。

第十九条 权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正。

不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。登记机构予以异议登记的，申请人在异议登记之日起十五日内不起诉，异议登记失效。异议登记不当，造成权利人损害的，权利人可以向申请人请求损害赔偿。

《城市房地产管理法》（2007年修正）

第三十二条 房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》

第二十四条 地上建筑物、其他附着物的所有人或者共有人，享有该建筑物、附着物使用范围内的土地使用权。土地使用者转让地上建筑物、其他附着物所有权时，其使用范围内的土地使用权随之转让，但地上建筑物、其他附着物作为动产转让的除外。