引论 民生发展的政治逻辑

一、现代化进程的民生诉求

现代化是一个全面而深刻的社会变迁。现代社会的兴起，总是伴随着社会结构的分化。对于后发现代化国家来说，这个过程不是自然的历史演进，而是政府通过国家权威强力推动的。与此相伴，任意扩散的经济理性、资本逻辑，引发发展目标的异化、利益结构的畸形、道德“零状态”等问题，如果不及时加以干预和调控，就可能造成社会分裂。在此情形下，有效维护社会的有机团结成为后发现代化国家的重要命题。社会的有机团结，强调在社会的一体化与社会结构分化之间保持适度张力。一方面，通过适度的社会结构分化为国家发展创造社会活力，不能以消除差别的方式抑制社会活力；另一方面，需要采取必要行动限制社会分化，防止结构分化演变为社会断裂。在某种意义上，现代化就是“合理化”，是一种全面的、理性的发展过程。

改革开放以来，伴随体制转轨而发生的利益结构重组、社会阶层分化，使中国呈现出复合型、多线性的社会分化过程。社会结构分化释放出巨大的经济活力，推动着中国经济的高速发展。但结构分化引发的贫富差距持续拉大，已经越过了合理的边界，超出了民众可接受的范围。近年来，间歇式爆发的群体维权事件，甚至围攻政府事件，作为深层次、结构性矛盾的信号，反映出民众对于贪污腐败、贫富悬殊、民生发展等问题日趋敏感，极易引发公众的情感共振。中国社会凸显的诸多问题，与经济理性、资本逻辑的张扬不无关系，与民生发展的相对滞后直接相关。民生疾苦如得不到政策关怀，中国就可能步入“民生缺失陷阱”。“解铃还须系铃人”，中国社会面临的“发展后问题”，依然需要依靠国家力量加以矫正和修复。

在某种意义上，现代化就是“合理化”，需要将“平等”“公正”嵌入经济发展之中。“以人为本”的科学发展观，将人在现实社会中的存在与发展置于突出地位，强调发展要“关注人的价值、权益和自由，关注人的生活质量、发展潜能和幸福指数”。当代中国的“以人为本”，有着深厚的历史文化传统和价值基础。展开来讲，它发展了“全心全意为人民服务”的执政要旨，承续了“民惟邦本、本固邦宁”的历史传统，融通了人本主义思潮所蕴含某些具有普适性的政治价值。“以人为本”的提出，突出了人的主体性、存在性和发展性，表明人是发展的终极目的，发展要考虑现实的人的合理需要，意味着发展要有深切的人文关怀和民生关切。“以人为本”的科学发展，不再是单向度的经济发展，而是经济、政治、社会、文化诸领域的全面发展。所有这些，都需要政治体系予以回应、遵循与保障。

二、民生问题的政治实质

发达国家的现代化历程表明，民生发展是现代化的高级形态。发达国家的现代化是一个“渐进式发展”，经历了从政治发展、经济发展到民生发展的主题转换。与发达国家不同，后发国家的现代化是一个“问题累积式发展”，面临着较为普遍的“政治系统的后发劣势”。后发国家现代化的持续推进，有赖于强有力的国家权威来协调经济增长与社会发展之间的关系。忽略社会福利的改善，后发国家就会陷入发展困境。拉美国家现代化进程中，社会保障制度的“碎片化”，导致了“拉美病”；而中东地区因民生缺失引发的“阿拉伯之春”，引发政局动荡和社会撕裂。民生问题，不仅是经济问题和社会问题，而且是重要的政治问题。“民生问题背后就是民众的权利问题”，民生问题解决不好，公民的社会权利就难以实现，政治权利也会被“悬置”起来；民生问题解决不好，国家政权的合法性就会被质疑，有机团结的社会秩序就会被打破。因此，无论是从价值理性层面，还是从工具理性层面，民生问题都不是简单的经济社会问题，民生的核心是政治问题。

改革开放30多年来，伴随着经济转轨和社会转型，中国由生存型社会步入发展型社会，生存性问题的压力明显减弱，发展性问题的压力逐渐显现。从生存型社会转向发展型社会，民生发展越来越受到国家政策关怀。从“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，到“坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”，民生发展的政治意义不言而喻。新时期，中国的民生发展，就是要通过普惠型的社会政策，满足公众的基本需求，维护社会公共利益，保障公民社会权利，促进社会公平正义。民生发展是与国家政治建设相一致的，不仅强调民生的物质基础，更关注民生的权利保障和制度供给。在某种意义上，民生与民主是互动的，民生发展从最基本的、与公民切身利益相关的民生问题入手，力求在应对具体民生的过程中实现民主，丰富了民主的实践形式。民生发展，需要国家对公民经济、社会、文化权利的法律保护，需要社会分配制度、社会福利体制、公共服务体系的调整、变革和完善。

刘德厚认为，“政治与人类的生存活动有关。它始于人类社会的初始阶段，存在于人类社会的始终”。民生问题在本质就是人的生存与发展问题，它存在于人类政治社会的始终，构成政治生活的重要组成部分。民生是由一系列公民权利组成的权利集合，民生不是政府对公民的恩赐而是公民对政府的权利诉求，它以保障和实现人的基本权益为实践逻辑，隐含着对国家与社会、政府与公民关系的理性认知和合理调整。民生关涉公民生存权与发展权的保障，关乎政治合法性基础的维护，民生不仅是政治功能的体现，也是政治功能的基础，“民生问题的实质是政治问题”。当下，民生发展的特殊意义在于，通过民生保障和民生改善，深度调整中国社会的利益格局，修复现代化进程中出现的社会“裂痕”，引导国家现代化步入整体协调发展轨道，促进公共政策和制度安排合理构建。

三、民生发展的政策路径

进入21世纪以来，中国加大民生改善的政策力度，从“以人为本”“科学发展”的战略思维，到“社会建设”“基本公共服务均等化”的政策议题，“以民生政治为基本导向的政治发展战略”日渐清晰，中国进入民生政治新时代。2007年10月，中共十七大报告系统阐述了“社会建设”，首次将“以改善民生为重点的社会建设”提到了前所未有的政治高度。有媒体判断，这标志着中国从“国计民生”到“民生国计”的转向。2009年的《政府工作报告》提出，“要让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐”。2010年的《政府工作报告》，将民生与增长、稳定一并列为政府工作的三大重点。2011年发布的《国家“十二五”规划纲要》适应社会结构变动、利益格局变化的新形势，继续向民生领域倾斜，提出要“完善就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、住房等保障和改善民生的制度安排，推进基本公共服务均等化”。2012年11月，中共十八大报告提出，要“多谋民生之利，多解民生之忧”,“在改善民生和创新管理中加强社会建设”。2013年的《政府工作报告》指出，统筹经济社会发展，要以保障和改善民生为重点，注重社会事业的有序发展。

“民生政治”既是一种新的执政理念，又是一种新的政策实践，它显现出执政党的价值追求、执政意向和战略路径。当下，中国政府正致力于推进“五个建设”协调发展。“五位一体”的总体布局，创造了中国现代化整体协调发展的新范式。在“五个建设”中，社会建设格外重要，这不仅是因为我国的社会建设相对滞后，对“五个建设”协调发展形成制约；而且也因为社会建设是民生发展的基本依托，关系到民生改善和人的全面发展。与英文语境中社会建设（social construction）强调社会共同价值建构有所不同，中国语境下的社会建设更多强调的是社会制度建构和社会政策设置。当代中国的社会建设，关键在于强化公共服务、创新社会管理。展开来讲，就要以公共服务为依托，完善社会福利制度、构建公共服务体系，促进公民权利实现、平衡社会利益结构；同时，要以社会管理为保障，通过多元治理、共建共享的创新体制，规范社会行为、协调社会关系、维系社会公正。

社会建设是民生发展的重心所在，关乎人民幸福安康，关涉社会稳定团结，具有重要的政治社会意义。一个时期以来，我国社会建设滞后于经济发展，呈现出“一条腿长、一条腿短”的状况。现阶段，社会建设的重心在于“补短板”，根本在于限制“三大差距”的愈益扩大，调整社会重大利益布局，守卫社会公平的道德底线；关键在于促进基本公共服务的均等化发展，促进发展成果为全民普遍共享，释放经济社会发展的活力。基本公共服务均等化，应立足现实国情，坚持底线公平原则，遵循渐进发展的逻辑，选择关乎基本民生的“基础性需求”重点推进；进而，随着经济社会的持续发展，渐次拓展公共服务的覆盖范围，提高公共服务的供给标准。促进基本公共服务均等化发展，依赖于“权利”“能力”“机会”三个关键要素，需要通过公民权利的法律保障、政府治理能力的提升、公共资源的均衡配置，从根本上解决国民在基本公共服务享有的事实上的不平等，确保全体国民对基本公共服务的可及性。