专栏一：友好城市

城市外交与城市软实力建设——基于北京市对外交往实践的分析

林心怡 房乐宪

摘要：城市在国际舞台中扮演越来越重要的角色，出于服务本城以及所属国家利益的需要，城市外交日益重要。相应地，城市软实力的地位越来越重要。城市软实力的提升与城市外交实践之间存在紧密的联系。本文通过分析北京市城市外交实践的相关案例，探讨了城市外交与城市软实力的关系，并在此基础上提出通过城市外交提升城市软实力的建议。

关键词：城市外交；城市软实力；北京市；奥运会

城市在人类历史中一直扮演重要的角色。在古希腊时期、14世纪和15世纪的意大利，以及1250～1600年的北欧，城市曾是最重要的政治单位。17世纪，威斯特伐利亚体系的建立确立了民族国家在国际体系中的主体地位，国家成为人类政治生活的核心。第二次世界大战之后，全球化的发展刺激了错综复杂的跨国流动和全球参与浪潮。在此背景下，民族国家的边界受到冲击，主权受到挑战，而次国家行为体和非国家行为体的力量则相对加强。城市作为次国家行为体中的重要一员，汇聚了国家间交往的资本、服务、人员等方方面面的资源流动，成为全球网络的主要节点。因此，在新的全球政治图景（global landscape）中，城市成为国际政治中重要的行为体之一。

在全球化浪潮的推动下，城市的对外联系愈来愈广泛，也越来越多地参与到对外事务当中。城市通过承担中央政府给予的外交使命以及自主地开展对外活动，来参与国际事务、开拓对外发展空间，从而追求本城以及国家的利益。在城市以及国家追求的利益当中，城市软实力的地位越来越重要。提升城市软实力则与开展城市外交息息相关，联系紧密。

本文以城市外交与城市软实力的关系为主要研究对象，重点对如何通过城市外交提升城市软实力进行思考。为此，本文通过简要考察北京市城市外交的有关实践，特别是以北京成功举办2008年夏季奥运会为例，探讨城市外交与城市软实力的互动关系。北京市作为中国的政治文化中心，不仅需要完成中央赋予的外交任务，自身也在积极拓展对外发展空间，承担着比其他城市更重要、更广泛的外事交往使命。另外，北京市作为已举办过夏季奥运会并即将举办冬奥会的国际大都市，该特殊身份意味着其对外交往更具挑战性和现实性。相比其他中国城市，北京市拥有更加丰富和成熟的城市外交实践。因此，深入探讨北京市的城市外交实践具有重要的现实意义。

一、城市外交与城市软实力的概念分析

1．城市外交

“城市外交”与“外交”有紧密的内在联系，因此分析城市外交的概念首先需要厘清“外交”的意涵。一般来讲，外交是指主权国家为推进国家利益而对外交往、与其他行为体建立联系的过程（process）和制度（institution）。根据这一定义，推进国家利益以及对外交往是外交的两个重要属性。因此，在界定城市外交的概念时，也应该包含外交的这两个重要属性。基于此，城市外交可以被界定为城市为推进所属国家或者本城市的利益而开展的对外交往，并与国外城市或其他外部行为体（比如国际组织等）建立联系的过程和制度。

总体而言，城市外交主要可以分为两个部分：第一类是指城市作为中央政府的代理人进行对外交往活动，例如地方的外事办公室受外交部的委托，根据中央政府的指示承办对外活动；第二类是指城市相对独立、自主地展开对外活动，与其他行为体建立联系。具体来说，根据有关学者的分析，城市外交的内容可以分为六个维度（dimensions），分别是：经济、文化、安全、发展、联系网络（network）及代表（representation）。“经济”与“文化”意指对外发展经济与文化方面的交流和合作；“安全”主要是指城市通过自身独立行动或者国际组织的行动参与到预防冲突、解决冲突和战后和平建设（peace-building）的过程当中；“发展”是指城市提供发展援助，例如提供长期的人道主义发展援助或者短期的危机发展援助；“联系网络”是指城市与其他城市或者组织联结、建立网状关系；城市的“代表”职能则主要是指城市派遣代表团参与国际会议或者国际组织。

2．城市软实力

软实力的概念最早由美国著名国际关系学者约瑟夫·奈于20世纪90年代初提出，此后日益为学术界所关注。一般而言，软实力是指通过吸引别人而不是强迫他人来达到自身目的的实力。一个国家的软实力有三个来源，分别是文化（如果它令他人愉悦）、价值（如果它具有吸引力并且始终如一地得到遵循）和政策（如果它被认为具有包容性和合法性）。软实力的核心特征是非强迫性，也就是说要通过文化、政治理念以及外交政策而非强制性的手段来吸引他人。城市软实力则是将软实力置于“城市”这一单位来分析。据此，城市软实力可理解为一个城市通过吸引而不是强迫他人来达到自身目的的实力。一个城市的软实力建立在城市自身以及所属国家所拥有的特有文化、价值和政策的基础上。

每个城市都具有不同的资源禀赋，而城市的资源禀赋与城市应该通过何种方式增强软实力有着密切的联系。有分析指出，城市软实力的资源禀赋可以分为有形的物质性资源，例如水资源、土地资源、能源资源等，以及无形的非物质性资源，例如知识资源、文化资源、首都资源等。一方面，城市应该在自身资源禀赋的基础上，扬长避短，建立合理的城市外交策略。但另一方面，城市也应该要重视自己资源禀赋不足之处，针对短板进行内部建设，从而丰富软实力资源，为城市外交的顺利展开奠定基础。

二、城市外交与城市软实力的关系

1．城市外交是提升城市软实力的途径

软实力强弱的主要影响因素是文化、价值观念和外交政策。具体而言，文化资源的吸引力，价值观念受到的认同以及外交政策的合法性和道德权威（moral authority）是决定软实力强弱的主要因素。推及城市软实力层面，一个城市的文化是否能够吸引他人，发展理念是否能够得到认同，以及对外交往活动是否有效，这些因素都会影响城市软实力的发展。每个城市都拥有独特的文化、价值理念等软实力资源，但是拥有资源本身并不代表拥有软实力。文化、价值观念等资源需要得到认同才能够具有吸引力，从而转化成城市软实力。而获取认同的第一步是对外推广和宣传城市的文化、价值。城市外交则是宣传、推广城市软实力资源的途径。

城市外交能够在城市软实力资源的基础上讲述城市的故事，宣传城市的历史文化、价值观念，塑造城市的形象。由此，城市的软实力资源能够得到外界认知，进而才有可能得到认同，从而将沉寂的资源转化为充满活力的软实力。但是已有研究显示，城市外交在提升城市软实力的作用主要集中在文化领域，在提升城市的政治形象方面则差强人意。这主要是因为城市的综合形象与所属国家的体制、治理等方面紧密联系在一起，仅通过宣示城市的文化维度难以改变其综合形象。另外，城市外交本身的性质、方式也可能成为城市软实力的组成部分。能够将社会力量融入官方活动中的对外交往，很大程度上可以为城市增加吸引力。因为很多情况下民间诉说相对于官方宣传更能够打动人心。就此而言，通过城市外交而开展的不同国家民众间直接交流互动，在全球信息时代越发具有独特优势。

2．城市软实力资源是开展城市外交的基础

如前所述，城市外交是提升城市软实力的途径之一，但是这只是一种策略性的提升。的确，通过合理的城市外交实践，能够宣传、推广城市的形象，从而使其增强吸引力。但对外宣传本身并不能凭空捏造，而是需要依赖于本城所拥有的资源。举例而言，若城市本身的物质性资源，如水资源、空气资源的质量不佳，不论如何精心设计城市外交策略，也难以在生存环境方面为城市增加吸引力。若本城拥有悠久的历史和丰富的文化资源，城市则可以在此基础上设计合理的对外交往从而将资源转化为实力。城市外交的根基建立在本城所拥有的资源之上。城市外交的功能主要在于对外讲述本城的故事，这些故事可来自城市的历史、文学、艺术、民俗、建筑等资源。脱离了这些内涵丰富的历史文化因素，城市外交就失去了可以对外讲述、推广、宣传的源泉和根本。

3．小结

城市外交与城市软实力互为依托：一方面，城市外交能够为城市赢得认同和支持，提升城市的形象，从而有助于增加城市的影响力、话语权，乃至社会经济效益；另一方面，城市软实力是开展城市外交的资源，能够为城市外交提供支持。二者相互依托，相互促进。务实灵活、形式多样的城市外交有助于提升城市软实力，同时城市软实力又能够反哺城市外交，为开展城市外交提供有力支撑。值得注意的是，虽然城市外交是发挥城市软实力的途径，但并不是所有的城市外交策略皆有助于城市软实力的提升。因此，下文将结合北京市的相关实践，进一步探寻何种城市外交策略有助于提升城市软实力。

三、案例分析：对北京市相关实践的考察

1．北京市城市外交实践

（1）北京市城市外交的历史回顾。

北京市对外交往的进程与中国的社会发展尤其是改革开放进程紧密联系在一起。将北京市对外交往历史置于中国发展的政治、经济背景来看，至少可分为三个阶段：第一阶段是从1949年至1978年，第二阶段是从1978年至2000年，第三阶段是从2000年至今。总体而言，第一阶段，北京市的对外交往水平十分有限；第二阶段，北京市对外交往活动逐渐增多；第三阶段，北京市则实现了从“办外事”向“管外事”的转变。

第一阶段，受新中国成立之初所经历的曲折历程和冷战的影响，北京市对外交往极为有限。1949年，新中国成立，北京市为了响应中央肃清帝国主义残余实力的方针，采取了一系列措施废除帝国主义在华特权。受美苏冷战的影响，在20世纪50年代，北京市主要与社会主义国家及相关城市建立联系。但这一时期，北京市与日本的都道府县和城市也存在友好往来。1955年至1964年，时任市长彭真先后邀请了8批日本城市代表团访华。1966年“文化大革命”开始之后，由于极“左”思想的发展，北京市的对外交往受到很大影响。1967年甚至发生了火烧英国代办处事件。20世纪70年代，随着中美关系正常化，中国恢复在联合国的合法权利，中国同西方国家关系取得重大进展，北京市同日本、西欧国家城市的交往开始发展。

第二阶段，随着中国在1978年改革开放和社会主义现代化建设，北京市积极扩大对外交往服务，开展国际友好城市工作。1979年3月14日，北京市与日本东京都签署友好城市协议，东京都成为北京市第一个国际友好城市。20世纪80年代，中共十一届三中全会召开之后，中国进入了社会主义现代化建设的新阶段，北京市的对外交往也呈现出了多层次、多渠道、多形式、全方位发展的新格局，积极建立国际友城关系，与外国首都和城市在经济、科技、文化、城市建设和管理等各个领域的交往日益扩大。总体而言，在此阶段北京市对外交往规模、水平呈逐渐扩大、上升趋势。

进入21世纪，随着中国加入世界贸易组织和筹办第29届夏季奥运会，北京市加快了提升国际交往能力的步伐，对外交往工作开始从“办外事”向“管外事”转变。北京市对外交往工作从主要承担、完成中央赋予的对外任务转变成为积极、主动、独立地探索对外交往空间。北京市利用2008年奥运会的契机，积极推广城市文化、构建城市形象，提出了“绿色奥运、科技奥运、人文奥运”的理念与“同一个世界，同一个梦想”的主题口号，以此表达中国人民建设和谐世界、实现和谐发展的诉求。奥运会举办前后，北京抓住重要发展机遇，积极发展国际友好城市关系。迄今为止，北京市已经与52个城市建立了国际友好城市关系，友好城市网络遍布五大洲。自2001年北京成功申请第29届夏季奥运会举办权之后，北京市已经与26个城市建立了国际友好城市关系，占总数的一半。

（2）北京市城市外交的主要内容与方式。

如前所述，城市外交的主要内容包括安全、发展、经济、文化、联系网络、代表六个方面。北京市城市外交的内容也大体涵盖这些，但是活动的规模存在显著差异。总体而言，北京市对外活动主要集中在经济、文化、联系网络以及代表这四个方面，但在安全与发展方面的活动规模较小。这是因为安全等领域的内容仍属于传统意义上的高政治范畴，中央政府是主要行为主体，虽然地方政府也发挥一定的作用，但所起的角色主要是执行中央政府所下达的外交使命。

近年来，北京市的对外交往方式更加丰富、多样。主要包括承办国际会议、参加国际组织相关活动、访问考察、接待代表团、签订合作协议、建立国际友好城市关系等多种方式。针对不同的对外交往内容，北京市通过不同的具体方式来完成。在“安全”和“发展”领域，北京市城市外交的主要方式是配合国家总体外交，承办国际会议、对外派遣援助团队等。在“代表”职责方面，北京市则通过派遣代表团参加国际会议来履行相应职责。在“联系网络”方面，北京市主要通过建立国际友好城市关系、参加国际会议的方式建立网络关系。相对而言，在“经济”和“文化”方面，北京市采取了多元的活动方式，访问考察、接待代表团、签订合作协议、举办论坛、开展文化活动等诸多方式，皆可用于推进“经济”和“文化”发展。表1以2014年北京市城市外交的部分实践为例，展现北京市城市外交具体内涵和方式。

2．北京市城市外交与城市软实力的关系

从北京市的案例中可发现，对外推广人文文化是北京市城市外交的重点。以2014年为例，北京通过举办“罗马春节”活动、“颐和园世界文化遗产”图片展、“璀璨中华”展演等活动展现北京的特色文化。而这些活动均依赖于本城所特有的文化资源。首都北京作为历史悠久的古都、充满朝气并日益国际化的大都市，对外交往有其得天独厚的非物质资源优势。因此，北京在其对外交流中要充分发挥这些资源优势，就需要善于抓住机遇。2008年北京奥运会就是一个颇具重大意义的战略机遇。

虽然北京市一直都拥有丰富的非物质性资源，但是在2008年北京奥运会之前，某种意义上讲，北京市并未被世界充分认知。2008年夏季奥运会很大程度上将北京市推向了国际舞台的中心。借此契机，北京市积极推广赛事，通过大量丰富多彩的宣传片、论坛、文化交流等方式，有效推广了城市品牌。在奥运会结束之后，北京市抓住会后的重要发展机遇期，积极参与国际交流活动，建立国际友好城市网络。就此而言，北京市正是抓住了成功举办奥运会为代表的大型赛事等对外交流机会，通过实施更加积极主动的对外交往活动，使得北京市的人文文化、城市形象得到外部世界的更广泛认知，进而产生吸引力，并由此转变为北京市的软实力。

四、如何通过城市外交提升城市软实力

1．提升信息可信度，发展长期互动关系

随着信息技术的发展，私人领域与公共领域的界限变得越来越模糊，个人以及组织皆可以通过网络发布消息、表达意见从而参与到公共事务当中。通过电话、短信、邮件、电视、网络等媒介，信息在世界范围内快速传播。其传播的速度和规模都超出了国家的控制范围。国家发出的声音不再享有绝对垄断地位，很多情况下需要在网络平台上与其他组织甚至个人发出的信息展开竞争。传达信息并非难事，困难的是如何让他人在信息爆炸的时代注意到信息并且相信信息的真实性。正如约瑟夫·奈所说，在信息化时代，可信度成为最稀缺的资源。因此，城市在向外传达信息的过程中，需要格外关注如何让自身的信息具有关注度和可信度，从而才能有效地传达信息，树立良好的外部形象。

城市外交是以次国家政府为中心的，但是，政治色彩相对较低的外事活动却更有可能收获成效。由于西方社会对中国的意识形态偏见，不少情况下由政府主导的外事活动容易被视为是政府的宣传，从而难以获得外界认同。因此，城市需要通过多元的渠道传达信息，而不仅仅是依赖官方媒体来发声。民间交往，特别是不同社会的人文交流是补充官方信息表达的有效形式。政府也可以通过鼓励电影、电视节目等大众娱乐产业发展的方式来间接地塑造城市的形象。此外，发展长期的互动关系也是提高信息可信度的有效方式。城市可以通过建立国际友好城市关系来建立长期、稳定的交流机制。国际友好城市关系的建立能够促进城市之间在政治、经济、文化、教育、环境保护等多个方面的合作与交流，从而扩大信息传播的规模、加快信息传播的速度、加长信息传播的时间，从而提高信息传播的可信度。

2．把握时机，通过大型赛事积极提升城市形象

大型国际赛事能够将城市推向国际关系舞台的中心，将全球的注意力集中在城市以及所属国家的身上。2008年北京奥运会的举行，使得北京市获得了全球的关注。通过奥运会，北京市成功提升了其软实力，这不仅体现在中国队所获得金牌数量上，还体现在北京市奥运会的推广，以及中国传统文化的传播方面。中国有充满魅力的传统文化资源，但是传统文化资源本身并不能够直接转化为软实力，而是需要通过机动灵活的对外交流进行推广。奥运会则是向外推广北京市以及中国文化、增加与其他城市和国家联系的良好时机。

大型国际赛事除了为城市宣传提供良好契机之外，还能够推动城市的内部建设，并提升城市的软实力资源。2008年北京奥运会的举行促使北京市在空气质量、能源结构、公共交通运营等方面至少在一段时期内做出了改善。奥运会结束之后，北京市进一步推广环境治理经验，提升空气质量监测水平，提高空气污染数据公布的透明度。遗憾的是，此后不久，由于北京及周边地区产业结构转型滞后等因素，空气污染问题目前再次成为一个非常严峻的挑战。2015年7月，北京市再次申奥成功，获得2022年冬季奥运会的举办权。对北京而言，这又将为北京市推广自身的文化，构建城市品牌，增强城市软实力带来绝佳的机遇，并将促使北京市在空气质量、能源结构、水资源利用等方面做出改善，以达到《申办报告》中承诺的目标。再次举办奥运会既是机遇也是挑战。北京应当继续通过更加务实有效的对外交流实践，全面提升北京作为国际大都市的正面形象。

3．加强对内建设，丰富软实力资源

城市外交虽然能够策略性地提升城市软实力，但城市外交的根基建立在城市所拥有的软实力资源之上。要提升城市软实力，对外交往的质量和效率固然重要，但如果一个城市自身没有良好的生态环境、负责高效的政府、富有吸引力的文化，即使其在对外交往方面耗费巨大的精力和资源也难以取得回报。城市软实力作为一种依靠吸引力来获得认同和承认的实力，其难以买到，而必须赢得。因此，若城市需要提高软实力，除了提高城市外交的水平之外，还需要发展对内建设，丰富自身的软实力资源。

每个城市的资源禀赋不同，开展对外交往活动应该扬长避短，而发展对内建设，则需要从弱处着手。以北京市为例，北京市拥有丰富的非物质性资源，其有独特的首都资源，以及占有优势的文化资源、人才资源等。但是北京市在物质性资源，例如环境资源、水资源、土地资源等方面存在短板。今后尤其需要统筹规划，通过积极参与和推动京津冀一体化协同发展，真正提高城市的环境质量和社会综合治理水平。通过积极主动地推进自身可持续发展，有效改善城市环境、减轻空气污染，从而为北京市民以及来访宾客提供更加美好、更加友善的生态环境和社会环境。这也将大大有助于北京市开发其蕴藏丰厚而尚未充分挖掘的软实力资源，继而通过城市外交将软实力资源真正转化成为名副其实的软实力。

五、结语

今天，城市在对外交往中正扮演越来越重要的角色。出于服务城市以及所属国家利益的需要，城市外交有其发展的空间。本文以北京市城市外交的相关实践，特别是结合其举办奥运会的实践，讨论了城市外交与城市软实力之间的关系。一方面，城市外交的开展需要依赖城市本身拥有的软实力资源；另一方面，有效的城市外交是提升城市软实力的途径之一，实施合理的城市外交理念和策略所产生的积极效应有可能化为城市软实力的来源之一。在此基础上，本文就如何提升城市软实力进行了尝试性思考：一是通过发展城市之间的长期互动关系，提升信息可信度；二是充分把握举办大型赛事带来的机遇，推广城市品牌；三是不仅要注重对外发声，也需要加强对内建设，通过丰富城市的软实力资源来赢得认同。

城市通过建立国际友好城市关系、签订合作交流协议、在国外设立代表或办事机构等外事活动，一定意义上讲，是对国家整体对外关系发展的一种有益的补充，并扮演日益重要的角色。有分析指出，相对于传统的以国家为中心的外交而言，城市外交显得更为稳定和灵活。城市交往可以避免触及存在较多分歧的高政治领域的议题，推进文化、教育、环境保护等方面的交流。但由于城市外交需要为国家的整体利益服务，国家之间的利益分歧以及不同的社会政治制度还是会对城市外交的目标、内容产生影响。因此，城市外交不能完全独立于国家外交而存在，城市外交的发展与国家利益以及国际大环境的变化紧密联系在一起。因此，城市外交当然也需要与时俱进，根据国家、本城市的需要以及国际环境的变化而不断创新、发展。这对首都北京这个日益国际化的大都市而言，更具有现实紧迫性。