第7章 国会立法，主权在民(1)

第一节 人民的代表

政治制度的最佳组合

《美国宪法》的第一条，是全文七条中最长的一条，一共分为十款。

第一条第一款：“All legislative Powers herein granted shall be vested in a Congress of the United States，which shall consist of a Senate and House of Representatives.”（本宪法所规定的立法权，全属合众国的国会。国会由一个参议院和一个众议院组成。）

《美国宪法》第一条，开头第一句是：“本宪法所规定的立法权……”《美国宪法》第二条，开头第一句是：“行政权力赋予美利坚合众国总统……”《美国宪法》第三条，开头第一句是：“合众国的司法权属于一个最高法院以及国会随时下令设立的低级法院……”三条分别规范“立法”、“行政”、“司法”，明白显示了“三权分立”的架构。

而这三权的排序，是先“立法”再“行政”再“司法”。今天美国知名度最高的人，感觉上最有权力的人，是美国总统。绝大部分人知道美国总统是奥巴马，相对地一百人里面大概找不到一个知道美国国会议长是谁。然而我们的印象和《美国宪法》的设计并不相符。承袭自孟德斯鸠、卢梭的政治理论思考，立法权才是首要、最高的权力，人民主权主要透过立法权来实现。

现在我们将三权分立看作是民主的要件，看到三权分立就想到民主。然而退回到孟德斯鸠、卢梭的时代，他们并没有觉得民主就必然是最好的政治制度。孟德斯鸠和卢梭讨论政治制度的方式，都是分析各种不同制度的利弊得失，进而建议什么样的社会适用什么样的制度。独裁没有比君主好，君主也不见得比民主差。关键不在从独裁、君主、民主中选出一个最好的制度，而在衡量不同的现实条件，给不同国家、不同社会配上不同的制度。

尤其孟德斯鸠，他绝对不是“民主主义者”，他的名著《论法的精神》对民主的发展有极大的影响，但这本书绝对不是为了提倡民主而写的。《论法的精神》最精彩的部分，是比较政府论。孟德斯鸠的基本态度是：这个世界上没有一套放诸四海皆准的政府组织方法。要考虑人口多寡、地理位置、国家处境、既有的传统等等因素，分析比较，找出最适合的方法来组成政府、行使权力。

关于政府好坏，孟德斯鸠没有简单的答案。他的看法永远都是：如果有这样的条件，在这样的环境下，那我们应该朝向那个方向来寻找适合的政府形态。

卢梭远比孟德斯鸠来得强悍，也有更固执的主见。他从人类历史的政治经验中，选出了不同元素，组合成一套理想中的政治制度。这套制度之所以最好，正因为它不纯粹，是精选的结果，既不是单纯的独裁、不是单纯的君主，也不是单纯的民主。

卢梭认为的最佳组合包括了：以民主制作为立法权的原则，以君主制作为行政权的原则，以贵族制作为司法权的原则。这样的想法普遍为费城会议与会代表所熟知，甚至所信奉。

会中讨论行政权时，多次有代表提出以“有任期的君王”作为总统角色的最佳描述。甚至还有代表，包括汉密尔顿，不觉得总统需要有任期。只要立法权握在人民手中，总统只能依照人民制定的法律行事，为什么需要管总统要当多久？为什么要担心他变成君王？对他们来说，民主实践、贯彻在立法权上，就已经足够了。

中文译作“贵族制”，在英文中是Aristocracy，真正的意思是少数精英统治。立法权应该让尽可能多的民意参与，但是管辖既定法律的司法权，相对却应该由少数专业人士来处理。司法判断是非，必须摆脱民意与社会情绪，诉诸冷静且一致的精英智慧。

两万人在Facebook上要求将一个罪犯处以死刑，重要吗？依照《美国宪法》的精神，不重要，而且不该被当作重要的事。这两万人，甚至二十万人，没有认真研究过刑法条文，没有翻查过判例，更没有关于案情第一手的了解。他们的判断出于情绪、出于传闻，愈多人一窝蜂表达同样的司法意见，意味着其中纯粹情绪反应的人数愈多，愈不该影响司法。研究条文、翻查判例、第一手了解案情，都需要专业训练与累积经验，有这样的训练与经验背景的人，才有权利从事司法判断，所以司法应该遵循精英的原则。

那两万人、二十万人的意见都不算数吗？如果真的有那么多人在意这件事，他们应该做的，不是指导司法，而是动用他们身上具备的至上权利——人民主权，去制定法律。立法权属于人民，然而一旦确立了的法律，就转给精英、专业的司法人员负责管理，这是三权的分工。

《美国宪法》本质上是一部民主宪法，然而在三权精神的设计上，却刻意凝聚了不同制度的优点，结合了民主、君主和贵族精英三种制度的原则，创造出了一套最好的系统。

议会：说话的场所

《美国宪法》第一条第一款原文中有三个重要的名词，Congress、Senate和House of Representative。

Congress译作“国会”，看起来就是堂皇的立法权所在机构。但放回1787年的历史环境，尤其考虑到美国和英国的密切关系，我们应该注意到有另外一个现成的字，竟然没有被选上。今天我们说“英国国会”，在英文里不会用Congress，而是用Parliament。Parliament早就存在，而且英国的Parliament也分两院，上议院和下议院。更重要的是，美国革命的关键起因，就在于争取殖民地要能选举国会议员进入Parliament，却遭到母国英国强悍地拒绝。美国革命的重要口号，是“No Representative，No Tax！”（没有代表就不缴税！）口号中的“代表”，指的就是代表北美人民进入英国Parliament的议员。

很奇怪，不惜革命力争选举议员进入Parliament，等到革命成功了，要将十三州结合在一起成立新国家，《美国宪法》却跳过了Parliament，将新的联邦国会命名为Congress。

Congress这个名词怎么来的？这个词承袭自《邦联条款》，《邦联条款》中规定的邦联最高权力中心“各州代表会议”，就叫做Congress。Congress这个词给人的感觉，不过就是比较慎重些的会议，但仍然是会议，不是常设机构。所以沿用Congress，是为了降低联邦可能带来的冲击，让各州认为联邦和邦联之间没有太大的差别，还有，不要让人直觉认为要将北美变成一个新国家，取消各州独立性，就投下反对票。用Congress而不用Parliament是有这种安抚各州的障眼考量。

所以美国国会分为两院，但不会模仿英国国会用“上议院”和“下议院”，必须改换不同的名称。一院叫做Senate，另一院叫做House of Representatives，中文译作“参议院”与“众议院”，比英文原文要来得简洁而合理。原文中，两院的名字没有关联规律，命名法完全不一样。

英国的Parliament这个词是从法文Parle衍生出来的。Parle作为动词，就是说话、讨论的意思，让人说话的一个特别场所，就是Parliament。怎么样特别？《美国宪法》第一条第六款明确保留了这项特别之处：“两院议员在议院内所发表之演说及辩论，在其他场合不受质询。”这是一个议员可以自由说话，不受追究、免于因言贾祸的场所，所以叫做Parliament。能够有资格在这个场所说话的人，所说的话只需在场内负责，离开会场，没有人能拿他在这里说过的话怎么样。

英国，甚至全人类的民主，靠这项条件得以有初步的基础。两种人有资格在这个特别的说话场所说话。一种是凭借其贵族身份取得资格，那是House of Lords（上议院）。另外一种是从选区选出来，代表选区人民而有了资格，那是House of Commons（下议院）。

议员的产生及其角色

英国国会从词源到名称到作用，都是一致的。反观美国国会呢？国会的全名取了一个不称头的Congress， Congress底下的两院，连命名原则都不统一。一个院是以机构为主，叫做参议院（Senate），属于参议院的议员，叫做参议员（Senators）。可是另外一院却倒过来，先有了众议员（Representatives），才将他们开会的地方称为众议院（House of Representatives）。

如此命名，并非不小心、疏忽的结果。而是要让人家一眼就发现，这两院虽然共同组成国会，但各有各的功能，各有各的性格，不能、不该被混为一谈。

众议员是所有人民的代表，参议员则是各州的代表。第一条第二款：“众议院应由各州人民每两年选举一次之议员组成，各州选举人（Electors）应具有该州州议会人数最多一院的选举人所需之资格。”对照看第一条第三款的开头：“合众国的众议院由各州州议会选举两名参议员组成之。参议员的任期为六年，每一名参议员有一票表决权。”

众议院和参议院的组成，完全不同。众议院依照人口比例选出，有一定数目的人口，就选出一名众议员来。人口多的州，选出的众议员就多；人口少的州，相对选出的众议员就少。但不管大州小州，每个州都固定选出两名参议员。美国最大的州，加利福尼亚州（California），面积四十二万三千九百平方公里，人口有三千八百万，选出两位参议员；美国最小的州，罗德岛州，面积四千平方公里，人口一百万，也同样选出两位参议员。但在众议院，有五十三位众议员从加州选出，只有两位从罗德岛州选出。

一定的人口选出一位众议员，众议员的任期只有两年。不过用当时北美各州的标准看，两年任期还算长的。各州除了北卡罗来纳州下议院议员有两年任期之外，其他六个州任期一年，另外六个州任期甚至短到只有半年。

为什么定那么短的任期？传统上，英国的议员，是没有任期的。迟至1930年代，英国才建立了成文化的议员任期制。18世纪时，英国下议院议员一般都在位子上一坐就坐很久。英国历史上有一个专有名词，叫“长议会”（Long Parliament）。那是17世纪时，有一段长达十三年的时间同一批议员反复开会，没有改选。为了避免再有类似的“长议会”出现，18世纪有了不成文的“七年惯例”，每七年改选一次，然而不见得每次都严格执行。

北美殖民地当时对这项制度极为不满。他们批评英国议员和人民脱节，失去了代表性，更无法忍受英国竟然拒绝让殖民地能够选出自己的议员去参与国会运作。有这样的记忆背景，各州对议员的代表性格外敏感。他们相信缩短任期是让议员不至于和民意脱节的最好办法。

费城会议讨论时，考虑要集中各州代表开会，最北到新罕布什尔，最南到佐治亚，有交通上的现实限制，才制定了两年的“长”任期。

第二款中规范了选举人的资格。那个时代，每一州对于选举人资格的规定不一样，《宪法》不能不理会各州规定，强行制定一套统一的办法。但《宪法》也不能放任各州各自为政，丧失了联邦的立场与意义。于是妥协折衷之后，就规定各州不得刻意限缩联邦众议员选举人范围，只要能拥有选举州议员的权利，就有资格选举联邦众议员。如果州议会有两院，两院选举人资格不同，那就用比较宽松的那个标准，作为选举联邦众议员资格的标准。

实质上，联邦众议员在州中，至少拥有和州议员同样的民意基础，而且是和民意基础较高的那院议员有着同样的民意基础。如此才不至于让人觉得联邦众议员可有可无，各州也不能借由在选举资格上动手脚，刻意弱化联邦在州中的影响力。

针对这项选举人资格规定，1868年通过了《宪法》第十四条修正案，给予所有的公民投票选举联邦众议员的权力。

参议员的选举方式，也和众议员不同。众议员由拥有投票权的人直接选举选出；参议员采取的却是间接选举，由州议会议员选出。这两席参议员是代表州的，所以就由已经被授权代表州民的州议会来选举。

原先《邦联条款》中规定来开邦联代表会议的代表，也就是由州议会选出的。新的《美国宪法》沿用这项间接选举办法，仍然是为了显示尊重州权。但《宪法》中的参议员和《邦联条款》中的州代表，有关键的差别。

一项差别是每州固定选出两名代表，不像邦联代表，各州高兴选几个就选几个，而且，每一名参议员有一票表决权。参议员虽然由州议会选出，但他是以个人独立身份参与联邦立法。州议会只能决定人选，不能左右选出来的参议员如何投票。如果参议员应该听命于州，那么两位参议员表决时应该总是一致投票，不需每人各有一票表决权。原来的邦联之所以不规定各州选派几位代表，因为投票时每州只有一票，是以州为单位来形成决议，《宪法》撤走了以州为单位的立法机制，在精神上参议员是代表州民，而不是代表州来参政、来投票的。