第一章 湖北小城镇发展概论

城镇化是现代化的必由之路，是我国发展必然要经历的过程。党的十八大、十八届三中全会及中央城镇化工作会议，从国家发展战略全局出发，对做好新形势下的城镇化工作作出了全面部署，为我们做好当前和今后一个时期的城镇化工作指明了方向。当前，湖北已进入科学发展、跨越式发展的历史性新阶段，加快城镇化进程不仅符合当前湖北省城镇化发展的阶段性特征，也是新形势下实现湖北经济社会更高水平发展的必然要求。小城镇作为城镇结构体系的重要组成部分，加快小城镇发展是加速城镇化进程、全面建成小康社会的重要推手。不失时机地创新体制机制，推进小城镇健康发展，是大势所趋、时代要求。省委政研室和湖北经济学院新农村发展研究院，以为省委、省政府决策服务和为编制全省小城镇长远发展规划提供参考为目的，采取理论研究、实证研究、定性分析、定量分析、纵横比较等多种研究方法，全面分析了湖北小城镇发展现状、存在问题，深刻剖析了影响小城镇发展的体制机制制约因素，提出了相应的对策措施，形成了综合研究报告和10个专题研究报告。综合研究报告以专题研究报告为基础，主要内容包括小城镇在经济社会发展中的地位与作用、湖北小城镇发展现状分析、湖北小城镇发展战略构想、湖北小城镇发展的现实选择四个方面。

一、小城镇在经济社会发展中的地位与作用

小城镇作为城镇体系的重要组成部分，是连接城乡的桥梁和纽带，具有特殊的地位和作用。本文小城镇的研究范围主要指县（市）及县（市）以下的城关镇、建制镇和农村集镇（乡）。为加快天门、仙桃、潜江三个省直管市的经济社会发展，三市的城区亦纳入小城镇研究范围。

（一）从城镇发展规律看小城镇的地位与作用

（1）发展小城镇是城镇化发展的必经阶段。城镇化是经济社会发展的必然结果，是一个国家或地区由传统乡村社会向现代文明城市社会全面转型的历史过程，具体包括人口职业的转变、产业结构的转变、土地及地域空间的变化。城镇化作为社会经济发展到一定阶段的产物，有其客观规律性。英国学者范登堡将城镇化划分为三个阶段：一是集中型城市化阶段，二是市郊化阶段，三是逆城市化与内域的分散阶段。这一理论符合城镇化进程的一般规律，即推动城镇化首先要在一定区域内形成以特大城市和大城市为主体的聚集区，这是因为特大城市和大城市的工业化程度较高、人口稠密、市场容量大，能形成聚集经济。当城镇化发展到一定程度，特别是到城镇化中后期，由于工业的迅速发展，城市规模急剧膨胀，带来了人口爆炸、环境污染、交通堵塞等城市问题，即现代“城市病”，于是大规模地从城市向郊区迁移成为日益庞大的中产阶级的选择，市郊化或逆城市化现象随之而来。在市郊化或逆城市化阶段，小城镇能够合理疏散大中城市的部分人口和承载部分功能，引导和促进整个区域城镇体系空间结构调整与优化，逐步形成合理有序的城镇空间结构，推动大中小城市和小城镇协调发展。

（2）发展小城镇是欧美发达国家的普遍选择。欧美发达国家城市化建设起步早，逆城市化趋势也最明显，面对大量难以解决的经济、社会矛盾，相继采取了积极的应对措施，大力支持小城镇建设。英国是世界上最早开始城市化的国家，20世纪初期，英国政府发起了新城镇运动，二战后，在新城镇发展规划指导下，一批小城镇脱离了大城市的依托，逐渐发展成为自主平衡的新城镇。迄今为止，英国此类小城镇有3000多个，几乎每个中心城市周围都分布着若干个新城镇。美国虽然城市化起步相对较晚，但因为选择了农工协调发展之路，城市化进程较快，小城镇建设水平很高，目前小城镇已经构成了美国城市体系的基础。在美国的城市体系中，总人口在3 ～10万的小城市有878个，3万以下的小城镇有34000多个，二者之和约占城市总数的99.3%。德国与英美略有不同，城市化初期就呈现出大中小城市（镇）并行发展的趋势，20世纪90年代初期，为了弥合地区发展差距，有效推进城市化，德国采取抑制大城市膨胀、均衡配置与努力振兴小城市（镇）政策，小城镇获得全面发展。德国城镇体系中，百万以上的大城市只有4个，50万人以上的城市不超过10个，而小城镇则多达13500多个，承载70%的常住人口。小城镇已成为发达国家城市体系最重要组成部分，是发达国家城镇人口的重要载体。

（3）发展小城镇是我国沿海发达地区的成功实践。与欧美发达国家城镇化道路不同（这些国家城镇化基本上都是由市场主导），我国城镇化的主要特征是政府主导型。在这种模式主导下，我国小城镇发展走出了一条与欧美发达国家不同的道路，东部沿海发达地区就是其中的典型代表。东部沿海发达地区小城镇建设最为典型的有江苏省的苏南模式、浙江省的温州模式和广东省的珠江三角洲模式。苏浙粤在20世纪80年代制定农业政策时，重点就确定了发展专业镇（产业集聚区）的政策思路和政策措施。20世纪90年代中期，这些地区小城镇进入内涵式发展阶段，城镇质量不断提升。目前，长三角和珠三角成为我国综合发展水平较高的小城镇聚集地。据国家统计局对全国小城镇的综合发展水平测评结果显示，2011年我国1000个综合发展水平较高的小城镇主要分布在江苏、浙江、广东等24个省（区、市）。东部沿海发达地区的有些小城镇，经济和社会发展水平及规模已超过了内地的一些中、小城市。浙江省之所以能取得经济总量全国排名第4、城镇居民可支配收入连续9年全国第一、农民人均纯收入连续25年全国第一的成绩，就是走了一条强省先强县、强县先强镇的发展道路。

（二）从国家战略部署看小城镇的地位与作用

（1）我国未来战略布局凸显小城镇的地位与作用。城镇化是我国未来发展的新引擎，是党中央作出的一项重大战略部署。我国“十二五”规划及《全国主体功能区规划》明确提出，到2020年，我国要构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以国家优化开发和重点开发的城市化地区为主要支撑，以轴线上其他城市化地区为重要组成的“两横三纵”城市化战略格局。“两横三纵”轴线纵横贯穿全国重要城市，既是大中城市密集区，也是小城镇密集区。可以预见，随着城镇化战略的深入实施和“两横三纵”格局的逐步形成，小城镇的发展将进入一个新的快速发展时期。

（2）我国宏观政策走向凸显小城镇的地位与作用。近年来，面对国际国内经济形势发生的深刻变化，新一届党中央审时度势，先后提出扩大内需、转型升级、四化同步等一系列重大决策和战略部署。这些战略决策的实施，既为小城镇发展提供了重大政策导向，同时也对加快小城镇发展提出了更高要求。发展小城镇有利于缓解当前国内需求不足状况。通过有效带动农村基础设施建设和房地产业的发展，扩大投资需求尤其是吸引民间投资，促使农民收入增加和消费能力的增强，扩大对住宅、农产品、耐用消费品和服务业的需求。据统计，每增加1个城镇人口可带动投资2.5万元，每建设1000平方米的市政设施可带动1.5亿元的投资。发展小城镇有利于促进农业适度规模经营，带动农村第三产业特别是服务业的迅速发展，实现经济转型升级。根据国外经验，在人口集中居住，并形成一定规模的情况下，每转移一个农村剩余劳动力到城镇工业就业，就可以转移2至3名以上的劳动力进入第三产业。发展小城镇有利于加快农村人口向城镇转移步伐，提高农村人口素质，加快乡村城市化、农村工业化、农业现代化进程，推进“四化同步”发展。

（3）我国城镇化总体部署凸显小城镇的地位与作用。改革开放以来，我国适时适度地实施了一系列新政策，由“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”再到“控制大城市规模，积极发展中、小城市”的城市发展方针，为小城市和小城镇发展增加了推动力，使中国小城镇在数量上有了一个极大的发展。近年来，我国把加快城镇化发展作为应对全球化、国际化、区域一体化发展的战略抉择，明确提出积极稳妥地推进城镇化。党的十八大报告第一次提出坚持走中国特色城镇化道路，对城镇化发展作出了新的重大战略部署。十八届三中全会《决定》再次强调：“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村协调推进。”中央城镇化工作会议明确提出，要推进人的城镇化，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。这标志着我国城镇化政策开始由一味强调城市数量与规模向更加注重城市内涵和质量转变，从重点发展大城市向大中小城市共同发展转变。按照《国家新型城镇化规划》（2014—2020年）,2020年我国城镇化率将达到60%左右，这意味着未来6年我国有近1亿农业转移人口落户城镇。如此庞大的人口规模，仅靠大中城市难以承载，必须充分发挥小城镇的作用。可以预见，今后一个时期，随着新的户籍制度的调整，小城镇落户限制全面放开，小城镇将成为承载农业转移人口的主体，成为改善城镇结构、加快新型城镇化的主攻方向。

（三）从湖北发展需要看小城镇的地位与作用

（1）发展小城镇是“建成支点、走在前列”的必然要求。2013年7月，习近平总书记在湖北考察时，明确要求湖北抓住有利时机，努力建设成为中部地区崛起重要战略支点，争取在转变经济发展方式上走在全国前列。湖北要建成支点、走在前列，既需要像武汉、宜昌、襄阳这样的大城市支撑，也离不开数量众多的中小城市和小城镇的发展。小城镇建设关乎全省县域经济的发展，关乎全省跨越式发展的质量，关乎“五个湖北”建设的成效，关乎人民幸福指数的提升。湖北要“建成支点、走在前列”，必须在小城镇发展方面走在中部地区前列。从国家统计局对全国近两万个乡镇的发展水平、生活环境和发展潜力等进行综合评估形成的全国“千强镇”排行榜来看，中部六省进入“千强镇”行列的城镇数量为29个，其中，山西7个，湖南9个，河南9个，江西2个，安徽2个，湖北没有一个入列。这说明湖北小城镇发展水平还不高，与中部其他省份相比还存在较大差距。如果我们不补上小城镇发展这块“短板”，将会影响“建成支点、走在前列”的进程。

（2）发展小城镇是统筹城乡发展的重要载体。湖北省城乡二元结构比较突出，统筹城乡发展任务十分繁重。近年来，虽然湖北省在统筹城乡发展方面采取了一系列措施，取得了明显成效，但城乡发展不平衡、不协调的状况仍然没有从根本上得到改变。小城镇处于城市与农村的结合部，它一头联系城市，是大中城市辐射功能的“接收器”，将城市的技术、信息和生产资料送到农村，为农业生产和农民生活提供服务。另一头联系农村，是农村地区的发展核心，并通过发挥自身的辐射功能带动周边地区的发展，把大量的生活资料和工业原料聚集起来，带动农业发展。小城镇这种特殊的中间传导功能、辐射功能、集聚功能，有利于促进城乡相互交流、相互融合、互动发展，将有利于改变农村的经济布局和社会结构，改变城乡分割的“二元结构”，缩小城乡差距，加快城乡一体化进程。

（3）发展小城镇是全面建成小康社会的客观选择。省第十次党代会提出，到2017年湖北省要在中部地区率先实现全面建成小康社会的目标。湖北省有一半以上的人口生活在农村，农村能否完成建设全面小康社会的任务，对全省来说具有举足重轻的作用。小城镇建设作为农村经济社会发展综合体，可以集中推进文化、教育、科技、卫生、体育、信息和服务事业的发展，对于提高农村人口生活质量，促进乡村精神文明建设将会起到巨大的推动作用。因此，农村小城镇建设不仅可以通过促进工业化、商品化而为农村实现小康提供物质基础，而且也可以推动农村精神文明建设，提高农民生活质量，从而推动农村小康的全面实现。

二、湖北小城镇建设现状分析

在历届省委、省政府高度重视和强力推动下，湖北小城镇建设取得了可喜成绩，为加快农村经济社会发展发挥了重要作用。但从调研了解到的情况来看，湖北小城镇建设还面临一些深层次的困难和问题，需要研究解决。

（一）湖北小城镇建设的主要成效

（1）发展速度不断加快。2011年，湖北省城镇化率为51.83%，比2010年提高2.1个百分点，结束了增幅连续9年低于全国平均水平的历史。2013年湖北省城镇化步伐继续加快，城镇化率达到54.51%，高出全国平均水平0.81个百分点。据统计，目前，湖北省共有小城镇1039个，其中，建成区人口在3万人以上的已达到103个，乡镇建成区总面积4596平方千米，总人口1299万人，占全省城镇人口的41%。

（2）综合实力不断增强。为促进镇域经济的发展，营造激励竞争发展的良好氛围，湖北省统计局对全省乡镇年度经济社会发展综合水平进行了考核评价。2012年，全省17个市、州、省直管市和神农架林区，除恩施土家族、苗族自治州和神农架林区外，都有进入百强的乡镇。百强乡镇每个平均拥有企业1364.2个，比上年增加61.7个；实缴税金32179.5万元，比上年增长42.8%，每个平均拥有工业企业477.4个，从业人员达1.34万人；平均镇区面积为1201公顷，比上年增长18.03%；镇区人口平均40592人，比上年增长13.95%。

（3）承载能力不断提升。全省城镇整体功能逐步提升，城镇公共服务能力进一步增强，大大改善了城乡居民的生产生活条件，城镇承载力明显提升。截至2012年底，湖北省建制镇城镇供水普及率为84.7%，全国平均水平为80%；城镇燃气普及率49.6%，全国46.5%；人均道路面积9.6平方米，全国11.7平方米；排水管道密度4.9千米/平方千米，全国5.3千米/平方千米；污水集中处理率10.4%，全国8.5%；生活垃圾无害化处理率25.7%，全国6.4%。除人均道路面积和排水管道密度外，其他指标均高于全国平均水平，在中部六省居领先地位。

（4）城镇布局不断优化。湖北小城镇在空间分布上，相对集中分布在沿江、沿线、沿路地带。全省沿长江、汉江、京广铁路和国省道（公路）地区交通畅达，人口集中，这些地区分布的小城镇共有630个，占到全省小城镇总数的70%。

（二）湖北小城镇建设的主要做法

（1）高位推动。省委、省政府历来高度重视小城镇建设，把小城镇作为加快农村发展的大战略来抓，进入新世纪以来，推出了加强小城镇建设的“组合拳”,2003年、2005年、2008年、2010年先后下发关于推进城镇建设的重要文件；多次召开由省委、省政府主要领导参加的高规格会议，动员全省力量统筹推动小城镇建设；开展了“百镇千村”建设、整县整镇推进环境整治试点示范、100个重点镇和100个特色镇建设、33个经济发达镇行政体制改革试点，选择21个乡镇开展了“四化同步”试点示范，选择20个城关镇、35个小城镇开展了小城镇建设示范，选择26个小城镇开展了新型城镇化示范，为小城镇发展发挥了重要引领作用。

（2）规划引领。规划是小城镇建设的龙头。近年来，全省各地小城镇建设规划意识不断增强，规划体系建设取得了明显进展。在总体规划编制上，各地坚持科学有序部署城镇化的理念，按中心城区、节点城市、中心镇和中心村的层次，初步实现了小城镇发展总体规划全覆盖。在专项规划编制上，各地选择了一批重点镇、特色镇，编制完成供水、排水、燃气、交通等一批专项规划，保障了市政基础设施建设有序推进。在全域规划编制上，21个“四化同步”示范乡镇先行实施全域规划编制，为全省小城镇全域规划编制探索经验。

（3）打牢底盘。基础设施是小城镇发展的底盘，决定小城镇发展的承载能力。各地创新理念和办法，从组织领导、政策驱动、资金扶持等方面予以重点倾斜，不断加强小城镇基础设施建设，小城镇面貌得到改善、功能显著提升，基本形成了城乡相互联动、协调推进的城镇化发展格局，为小城镇持续健康发展打下了基础。

（4）产城共建。产业是小城镇发展的硬支撑。全省各地把小城镇作为工业化、农业产业化的重要平台，把产业发展与小城镇建设有机结合起来整体推进，一批小城镇快速崛起。一是工业拉动。如仙桃市彭场镇把工业化与城镇化结合起来，鼓励企业向园区集中、人口向社区集中，加快产业园区和中心社区建设，将产业功能、城镇功能和生态功能融为一体，成为全国最大的无纺布出口基地和全国产业集群建设示范镇。汉川市马口镇集中发展纺织业，镇建成区面积达到12.6平方千米，常住人口达7.8万，吸引了该镇周边近4万名农村劳动力就近就业，成为“中国制线名镇”。二是农业拉动。依托优势农业资源推进农业产业化发展，建设现代农业型城镇的步伐不断加快。如仙桃市张沟镇大力发展鳝鱼养殖和精深加工，带动镇域经济发展，镇区面貌不断改变，城镇功能逐渐提升，成为“中国养鳝第一镇”。三是商贸拉动。发挥区位优势，打造地域性经济文化中心。如大悟县河口镇，立足“一镇两桥连三市”的交通区位优势，积极发展商贸物流业，辐射黄陂、红安三县区6镇近15万农村人口，成为地域性商品集散流通中心、文化活动中心和聚居中心。四是文旅拉动。依托得天独厚人文自然资源，打造“文化旅游名镇”、“自然生态之乡”。如作为神农架林区生态旅游的“窗口”的木鱼镇，结合自身实际，按照生态、绿色、古朴、简约的原则，进行规划设计和建设，一个充满巴楚文化历史气息和中国传统建筑淳朴韵味的山水型小镇初具雏形，荣获“全国环境优美乡镇”称号。

（5）城乡统筹。小城镇一头连着城市，一头连着农村，是统筹城乡发展的重要节点。自2008年以来，省委、省政府先后进行了仙洪新农村建设试验区、七个山区县脱贫奔小康试点、鄂州城乡一体化试点、88个新农村建设试点乡镇、大别山革命老区经济社会发展试验区、武陵山少数民族经济社会发展试验区、中国农谷、荆州壮腰工程等多个层面和区域的试点，着力推进城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、社会管理、市场体系“六个一体化”，引导公共资源和生产要素在城乡之间合理流动，在统筹城乡发展、推进城乡一体化方面取得明显成效，涌现出了监利新沟产城联动的“福娃模式”、襄阳新区建设的“尹集模式”、钟祥彭墩村企共建的“彭墩模式”等一批鲜活的城镇化典型。汉川市沉湖镇依托上市公司福星科技，坚持“四化同步”发展，先后投入10亿元，把产业发展、基础设施和公共服务向周边农村同步覆盖，在江汉平原快速崛起为拥有6万常住人口、面积达5平方千米、各种设施齐全的中心镇。

（三）制约湖北小城镇发展的主要问题及原因

近几年，湖北小城镇有了很大的发展，但仍面临一些亟待研究解决的深层次问题。

（1）产业支撑作用需要进一步增强。湖北小城镇经济发展实力较弱，总体上缺乏主体产业和龙头企业，现代服务业更加落后，对农村人口吸纳能力不强。从2011年省统计局发布的百强乡镇排名来看，县市区政府所在地建制镇有36个、街办30个、重点镇24个、其他镇10个，其中66个县市区政府所在地建制镇和街办是依托城市发展的，其他34个一般小城镇中3万人以上的只有11个，大而不强。从经济发展情况看，2013年，全省有663个乡镇的规模以上企业不到10家，占乡镇总数的64%，还有50个乡镇没有规模以上企业。由于缺乏产业支撑，小城镇“造血”功能严重不足，全省小城镇镇级财政收入超过1亿元的乡镇有16个，有的小城镇一年的财政收入仅有几十万元，维持正常运转都非常困难。从吸纳农村剩余劳动力的情况来看，2008年湖北省农村外出打工约1200万人，其中400万人在本省， 800万人在外省；2011年后有所回流，约有400万人在本省，400万人在外省；而外省进入湖北省的农村剩余劳动力只有200万人左右，其中约有120万人在武汉及其周边，约有80万人在其他县市，大量人口红利外流。

（2）发展承载能力需要进一步提升。湖北小城镇基础设施建设水平和公共服务事业发展水平，与小城镇宜居宜业的要求相差甚远，小城镇承载能力仍然不强。小城镇普遍存在交通拥挤、供排水不畅、环境污染严重、设施老化等问题，多数小城镇为居民生活服务的医疗、教育、文化、卫生等公共服务事业滞后，小城镇对农民的吸引力不强。通过调查分析，湖北小城镇基础设施建设滞后主要有三个方面原因：一是政府投入严重不足。目前全省除极少部分乡镇（约占5%）有产业支撑、财力相对宽裕外，绝大部分乡镇财政仅能保证公教人员工资，无力投入基础设施建设。二是现行财政体制的制约。2005年湖北省实行“镇财县管”后，由于县级政府本身财政就入不敷出，很难加大投入支持小城镇的发展。虽然大部分县市区都执行了税收超额返还制度，但具体返还额度由上级政府制定，比例很低，由于小城镇经济实力差异大，很多乡镇并不能完成超额税收并获得返还。此外，土地出让收入也由县级财政管理，返还比例同样很低，如咸宁横沟桥镇2010年土地交易额约3000万元，返还不到200万元。三是建设模式比较单一。目前全省只有少数乡镇如汉川沉湖镇、宜昌夷陵区龙泉镇、武汉东西湖区柏泉镇等采取政企共建模式，吸引一些社会资本来参与城镇建设，绝大多数小城镇的建设仍然靠政府投入，没有形成市场推动的工作机制，建设模式单一。

（3）规划引领作用需要进一步强化。湖北省从2005年底启动新一轮小城镇规划编制，截止2009年底基本完成，由于城乡“二元结构”影响和小城镇人才、技术、资金缺乏等客观原因，总体上这些规划编制质量不高，缺乏区域性的视野和统筹考虑，科学性和前瞻性不足，不能适应当前社会经济快速发展的需要。虽然2010年省委省政府出台了《关于加快推进新型城镇化的意见》，对小城镇尤其是中心镇和特色镇的规划编制工作提出了更新更高的要求，但目前只有三分之一的镇主动进行了规划修编，绝大部分的镇还迟迟未动。在规划管理方面，部分镇对规划不够重视，再加上管理机构缺失，先建设后规划、边建设边规划、随意改动规划等情况时有发生，导致小城镇的总体布局愈加凌乱、无序。首先，各类规划之间系统性不够。同一区域城乡总体规划与专项规划之间、土地利用规划与城乡发展规划之间、产业发展规划与城乡发展规划之间相互脱节，相互制约，给实际工作造成很大困难。其次，规划科学性不强。很多小城镇在编制规划过程中，盲目追求高起点、高速度和低成本，忽视基础性工作和前期投入，规划刻意模仿外国城市和大中城市，脱离小城镇居民的生产生活实际需要，没有充分体现出地域文化特色，也滞后于城乡经济社会结构的不断变化，小城镇无论是布局还是建筑风格，都是千镇一面。第三，规划的权威不够。很多小城镇建设规划颁布以后并没有得到严格执行，出现“规划跟着项目走”、“房子沿着公路建，公路绕着房子转”等现象，在小城镇发展建设中规划没有起到应有的作用。

（4）发展的体制机制需要进一步创新。湖北小城镇发展的体制机制尚不健全，阻碍了资金、土地等要素向小城镇有效集聚和释放经济能量，从根本上抑制了小城镇发展内生动力。首先，投融资体制不健全，“资金难”问题十分突出。调研发现，各地小城镇建设资金来源，无一例外，主要依靠小城镇商业用地的土地出让金，也就是土地财政。而能够争取到土地出让金的乡镇又非常少。“资金难”成为小城镇建设的首要问题。基于此，低成本建设小城镇就成为各地无奈而必然的选择，也直接衍生出征地补偿标准低、拆迁安置难和失地农民安置难等问题。其次，市民化体制不健全，农民进城“落户难”。现行的户籍制度把农民禁锢于乡村土地之上，拒之于城市大门之外，即使是进城务工多年有稳定收入的农民，仍然难以落户；社会保障制度建设滞后且不完善，进城农民不能享受城镇居民同等的教育、就业、医疗、社会保障等公共服务。第三，土地利用机制不健全，小城镇建设“用地难”。建设用地指标紧张，新增建设用地总体规模偏小，尽管土地利用计划呈逐年增加的态势，但主要用于县城和工业园区，而对于乡镇，增量十分有限，始终不能满足实际用地需求；虽然政府为了提高土地集约利用程度，出台了许多政策措施，但从项目用地情况看，粗放型用地的情况依然存在，集约化程度不高。

（5）综合治理水平需要进一步提高。2004年乡镇综合配套改革后，湖北小城镇规划建设管理机构被取消，一方面，乡镇普遍缺乏管理机构、人员和经费。另一方面，即便部分有条件的乡镇成立临时机构，聘请临时人员，也面临着无法定城管职能、执法依据和执法资格等一系列问题。现在对小城镇建设管理大多是以“服务中心”这种中介组织形式出现，只能提供咨询，没有行政管理职能和执法权限。而城镇规划建设管理是一种政府职能，在管理缺位的情况下，导致城镇规划无法顺利实施，城镇建设无法有序进行。目前小城镇基础设施、公益事业建筑工程缺乏统一的制度监管约束，不执行工程申报制度，不能按国家有关规定招投标，工程不实行质量跟踪监理，存在较多质量隐患，出现不少豆腐渣工程。如有的乡镇修的通村公路一年后就坑坑洼洼。另外，小城镇建设较普遍存在着重建设轻管理的现象，小城镇初具规模后，管理滞后，极易造成脏乱差现象卷土重来和有城无市现象，使小城镇失去吸引力。

三、湖北小城镇发展战略构想

（一）指导思想

以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，认真贯彻党的十八大、十八届三中全会和中央城镇化工作会议精神，紧紧围绕全面提高小城镇发展质量和水平，以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化；以综合承载能力为支撑，提升小城镇可持续发展水平；以体制机制创新为保障，通过改革创新释放小城镇发展潜力，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、特色彰显的新型小城镇发展道路，让小城镇逐步成为湖北县域经济社会发展的重要载体、农业转移人口的重要吸纳区域、小城镇居民工作生活的美好家园。

（二）基本原则

——城乡统筹。依据各地经济社会发展总体规划，按照城乡发展一体化的思路，统筹设计小城镇发展规划、战略布局和制度安排，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，推进城乡统一要素市场建设，推进城乡基础设施和公共服务一体化，推动小城镇建设与新农村建设相配套、与“四化”发展相同步、与全面深化改革相协调，逐步缩小城乡差距，实现城乡协调发展。

——宜居宜业。按照规划引领、产业支撑、项目带动的要求，建设功能齐备、设施完善、环境优美、产城融合的宜居宜业小城镇。完善小城镇基础设施，治理小城镇生态环境，提升小城镇承载功能，加快小城镇产业发展，增强小城镇吸纳能力，促进小城镇建设与产业支撑、就业转移和人口集聚相统一。根据要素禀赋和比较优势，培育发展各具特色的小城镇产业体系，扩大就业容量。根据资源环境承载能力，合理确定小城镇发展规模，强化环境保护和生态修复，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城镇建设运营模式，创优小城镇居民生活环境。

——以人为本。坚持推进以人为核心的城镇化，有序推进农业转移人口市民化。按照和谐发展、民生优先的要求，推进小城镇社会管理创新，完善公共就业创业服务体系，扩大社会保障覆盖面，改善基本医疗卫生条件，拓宽住房保障渠道，推进农业转移人口享有城镇基本公共服务，为人民群众提供更好的生产生活条件。

——突出特色。根据不同地区经济社会发展水平和自然历史文化禀赋，因地制宜，找准定位，体现区域差异性，提倡形态多样性，防止千城一面，避免小城镇建设城市化，建设发展有自然风貌、文化传承和地域特色的美丽城镇。

（三）目标任务

到2020年，全省小城镇发展要实现以下目标：

——发展质量稳步提升。小城镇二、三产业增加值占全省县域经济总量比重达到90%以上；小城镇城镇化率达到50%，年转移农业人口50万以上；相比2013年，城镇居民年人均可支配收入和农村居民人均纯收入增长150%，收入差距控制在1.80∶1以下，主要经济社会发展指标接近全国平均水平。

——发展格局更加优化。沿江（长江、汉江、清江）沿路（铁路、公路）和沿大中城市周边为主体的小城镇发展格局基本形成，全省小城镇建成区总面积达到8000平方千米，超过3万人的小城镇达到20%，一批重点镇、特色镇开始崛起，小城镇成为湖北省现代城镇体系的重要组成部分。

——发展模式科学合理。集约型、生态型发展模式成为主导，建成区人口密度逐步提高，居住、农业、工业、商贸、生态等功能分区架构基本搭建，绿色产业获得较快发展，节能节水产品、再生利用产品和绿色建筑比例大幅提高。

——城镇生活和谐宜人。义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生等城镇基本公共服务覆盖小城镇全部常住人口，水、电、路、气、环保等基础设施网络比较完备，消费环境更加便利，生态环境明显改善，自然景观和文化特色得到有效保护。

——体制机制不断完善。户籍管理、土地管理、社会保障、财税金融、行政管理、生态环境等制度创新取得重大进展，阻碍小城镇健康发展的体制机制障碍基本消除。

四、湖北小城镇发展的现实选择

推进湖北小城镇发展，必须结合湖北实际，突出湖北特色，根据《国家新型城镇化发展规划（2014—2020）》和《湖北省城镇化与城镇发展战略规划（2010—2030）》，按照省委、省政府“一元多层次”战略要求，明确小城镇发展布局和走向，坚持科学发展路径，创新发展体制机制，切实回应湖北小城镇发展的现实选择。

（一）明确小城镇发展布局

小城镇布局是小城镇在地理空间上的分布和组织，包括省域小城镇布局、县域小城镇布局和单个小城镇布局。一方面，湖北小城镇的发展布局，按照“点——线（轴）——面”的空间结构，形成以“一主两副、两轴两带”为载体的小城镇战略格局。即构建以武汉城市圈、宜昌和襄阳两个省域副中心为依托的点状小城镇布局，以京广铁路暨京港澳高速公路发展轴、长江城镇密集发展带为一级轴带，以襄荆城镇发展轴、汉十城镇发展带为二级轴带，形成轴带状小城镇布局，以此推进全省面上小城镇建设。京广轴北部带动孝感、应城、安陆等区域小城镇发展，中部以武汉为核心重点建设鄂州、黄冈、黄石等区域小城镇，南部依托水网地区优良生态环境，推动咸宁区域内小城镇发展；长江城镇密集发展带，将整合长江流域与汉江流域的空间资源，以沪蓉、沪渝高速、汉蓉—武九高铁及沿江航运为复合交通轴，引导湖北长江段小城镇发展。襄荆城镇发展轴，依托焦柳铁路、二广高速，沟通襄阳、宜昌、荆州小城镇发展，形成支撑鄂中地区发展的重要轴线；汉十城镇发展带，依托福银高速、汉十铁路和未来的西武客运专线组成综合交通轴线，沟通武汉城市圈和襄十随城镇群的小城镇发展。这一“点—线（轴）—面”的空间区域范围集中了小城镇近700个，覆盖了湖北省约90%的小城镇，湖北小城镇应在此基础上以县域为重点集中推进，优化小城镇体系格局。

另一方面，湖北小城镇的发展走向，遵循城镇发展内在规律，加快推进县域“一主一副一特”的重点镇和特色镇建设。每个县域范围集中力量建设1～3个综合实力突出、布局合理、规模适度、功能健全、特色明显的重点中心镇或特色镇，使其成为吸纳农村转移人口的重要节点。全省选择100个重点中心镇，实施扩权强镇，增强产业集聚能力，按小城市规模和标准建设，使其成为经济强镇和县域副中心，发展一批人口在3万以上、基础设施和服务设施配套的镇域小城市。结合重点景区建设，以历史文化名镇、旅游名镇创建为契机，集中打造100个生态文化旅游特色镇，增强吸引力和服务功能，使其具有鲜明的人文和生态景观特色。

（二）探索小城镇发展路径

（1）坚持规划先行。没有规划，就没有方向，小城镇发展必须坚持规划先行。突出规划的科学性和前瞻性，围绕小城镇发展目标，加快制定《湖北小城镇发展总体规划》，编制产业发展、基础设施、公共服务、资源环境等专项规划，实现总体规划与专项规划的有机衔接。落实《湖北省城乡规划条例》，加大对贫困地区、少数民族地区和革命老区的小城镇规划编制支持力度。建立完善规划编制与实施的管理制度，健全规划审查制度，提高规划法律效力，保持规划可持续性。推进信息化平台建设，构建公众参与规划编制和管理的机制，开展小城镇规划实施的动态监督管理。

（2）明确建设主体。小城镇建设坚持市场主体、政府引导，实现城乡联动。突出市场主体地位，正确处理政府和市场关系，更加尊重市场规律，使市场在小城镇发展中起决定性作用。更好发挥政府作用，切实转变政府职能，促使政府由审批管理向服务监管转型，做好规划引导服务，完善公共基础设施，加强市场监管，创造公平、公正、透明的市场竞争环境，使小城镇发展成为市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、科学发展的过程。

（3）突出产业支撑。没有产业，就没有生机，小城镇发展必须坚持“产业兴城”战略。按照“突出特色、差异竞争”的产业发展思路，明确小城镇功能定位和主导产业，合理开发利用资源，科学调整产业产品结构，不断壮大区域经济和板块实力。做强做实工业园区，充分发挥小城镇的资源优势和劳动力富集优势，实施项目“满园工程”，强化产业集聚功能，为其快速成长为小城市打造产业基础。坚持用工业化理念、工业化的管理和营销方式加快发展现代农业，结合实施“四个一批”工程，加大农业资源开发力度，推进农产品精深加工，加快推进农业产业化。要培育特色产业，对于主要功能是“集”而不是“城”的小城镇，要放大特色，打造“特”字号产业。

（4）重视基础设施建设。没有基建，就没有阵地，加快基础设施建设是湖北小城镇发展的重点。按照匹配规划、适度超前、统筹兼顾、确保重点的要求，加快完善路网、水网、电网，加快供气、供热、通讯、排水、污水和垃圾处理等基础设施建设，全面提升城镇功能。发挥政府引导作用，通过本级安排、争取上级支持、整合项目资金等手段，加大对城乡基础设施和公共服务的投入。强化市场主导作用，有效利用城市建设投资平台，盘活资产存量，壮大优质资产，吸引社会资本广泛参与小城镇基础设施建设领域。

（5）强化民生保障。改善民生是小城镇发展的根本目的。选择部分工业化程度较高、人口规模较大的中心镇，适当下放包括户籍、社会保障、教育、医疗等公共服务方面的权力，增强中心镇社会服务功能。加快各类社会公共服务机构建设，搭建综合性服务平台，以镇为中心设立职能多样、设施完备的“多功能、一体化”的农业公共服务中心，以社区和中心村为基础构建城乡基层社会管理和公共服务平台，逐步完善小城镇社会化服务体系。调整财政支出结构，完善转移支付制度，提高财政对教育和社会保障的投入比例，为农民进城创造条件，充分吸纳城镇化进程中的人口转移。

（三）创新小城镇发展体制机制

创新是小城镇发展的根本动力。破解小城镇公共服务不完善、社会保障不配套、建设用地和资金紧缺、市民化水平较低、社会治理水平不高等难题，亟待大胆探索，深化改革，创新体制机制，增强小城镇发展的支撑力、承载力和内生力。

（1）创新小城镇推进市民化体制机制。一要探索推进户籍制度改革。全面放开建制镇和小城市落户限制，开展户籍制度改革试点，对于有固定住房、有经商场所、有工作的务工经商农民，全面解决“农转非”户口，逐步调整城市落户政策和完善农村户籍管理，建立城乡统一的户口登记管理制度。二要逐步建立城乡一体化的社会保障制度。把进城落户农民完全纳入城乡统筹的社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。推进农民工社会保障制度建设由地区试点转向全省统筹，做好城乡二元社会保障制度的衔接与灵活转换，积极探索一卡全省、全国通行的具体实施办法。三要建立完善推进市民化的支持激励机制。构建流动人口基本公共服务成本负担机制，将政府公共服务纳入考核体制。建立城镇建设用地同农业转移人口市民化挂钩机制。

（2）创新小城镇建设土地管理制度。一要积极探索小城镇建设用地改革。完善城乡建设用地增减挂钩机制、低丘缓坡土地综合利用机制、工矿废弃地复垦利用机制。探索建立土地置换机制，用农村宅基地换取小城镇住宅。二要推进小城镇土地集约节约利用。建立小城镇土地集约节约利用综合考核机制，完善供地控制标准，按工业项目投资强度和单位土地税收标准等控制企业用地数量，提高城市土地利用效率。三要建立城乡统一的建设用地市场。积极探索农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。对农村集体建设用地进行资产化评估，加快推进农村集体建设用地使用权和农民宅基地使用权确权登记发证工作，规范和成立农村集体土地流转交易中心，建立农村集体建设用地退出和保护机制。

（3）创新小城镇建设投融资体制机制。一要完善小城镇财政管理体制，增加政府性投入。完善县镇财政收入分成体制，创新乡镇税费返还机制，落实小城镇财政管理自主权，增加镇政府可支配财力。建立与财政收入增长相挂钩的财政激励机制，创新财政资金投入机制，加大各类财政资金投入整合力度，实行“渠道不变、各记其功、集约使用”，防止“撒胡椒面”。二要完善多元化投融资机制，培育投融资主体。积极发展小城镇政府投融资平台，形成由政府投资、民间投资、外商投资多元主体构成的投融资模式。切实消除民间投资的各种政策限制，研究出台税费优惠、财政补助、政府担保等措施，引导民间资本参与建设小城镇基础设施和公共事业。三要完善金融信贷服务机制，提升信贷支持能力。积极稳妥发展村镇银行、小额贷款公司等新型农村金融机构，组建小城镇投资银行，扩大小城镇建设融资来源。加强小城镇金融担保体系建设，推行重大基础设施项目法人制、资本金制和收费经营权质押制，提高项目本身的抵押担保能力。

（4）创新小城镇社会治理体制机制。一要强化政府治理作用和能力。加快小城镇行政管理体制改革，继续扩权强镇，有序开展“镇改市”试点，适当扩充和下放人事管理权、行政管理权和优化要素配置等权限，提高小城镇政府主导社会治理的积极性。二要建立社会治理长效投入机制。完善财政转移支付制度，建立项目和资金投入的长效机制，为小城镇社会治理创新提供充足的资金保障。探索以政府出资、社会募捐、企业资助的形式筹集资金，设立社会治理基金或社会救助基金。完善小城镇社会治理考核机制和指标体系，将小城镇社会治理经费保障工作列入社会管理综合治理检查考评的重要内容。三要探索均等化服务模式。坚持以公共服务均等化作为小城镇社会治理的着力点，建立健全小城镇政府购买服务机制，推进公共服务平台和项目向社区、向农村延伸覆盖。四要推广网格化管理机制。改革基层服务管理组织架构，综合运用信息化手段，全面推进小城镇和农村网格化管理。

（5）创新小城镇生态环境建设体制机制。一要建立和完善生态环境保护管理机制。修改完善政绩考核评价指标，增加环境保护在地方各级党政领导班子和领导干部绩效考核中的权重，增列环境质量评估和生产、生活废弃物无害化处理等作为目标考核的约束性指标。明确小城镇政府环保部门权责，强化管理权和实际执法权，逐步完善多部门联合办案制度，加大对恶意违法排污行为和典型违法案件曝光和惩处力度。二要建立和完善生态环境建设监督机制。制定和完善小城镇的生态环境保护法规和生态标准体系，建立政府主导型的环保监管机制，建立环境保护的居民参与机制，成立群众性的环保监督组织。完善环境信息发布制度，加强污染源环境信息公开，健全重大项目环评公示、听证制度，建立环境举报机制，让居民参与环境监督和环境管理。三要健全小城镇生态环境建设的市场机制。建立绿色补贴机制和转移环保支付机制，对完成生态环境保护目标和生态保护优良的地区进行补助和奖励，加大小城镇的环保投入。建立小城镇工业企业对当地居民的生态补偿机制，激励企业进行污染治理。建立与市场经济相适应的小城镇污水处理、垃圾处理投融资和运营管理体制，鼓励民营企业投资环保。

（6）创新小城镇文化建设体制机制。一要突出文化理念，破除认识误区。强化政府职能转变，明确政府小城镇文化建设职能，把小城镇文化建设所需经费列入地方财政预算。坚持规划引领，结合《湖北省经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，制定包含文化建设在内的全省小城镇发展总体规划，突出文化建设的引领性、科学性和差异性。二要突出市场导向，创新投入机制。充分发挥市场筹资功能，推进湖北省特色小城镇土地资产经营和基础设施市场化建设，如采取土地置换、冠名权转让等形式筹集文化设施建设资金；调动民间资本、外资和有实力的企业集团的积极性，利用股份制、BOT、TOT等方式进入小城镇文化建设领域，保证基础产业和重大项目建设的资金需求。三要突出人才培育，创新管理机制。打破体制、身份界限，鼓励和吸引优秀人才到基层文化机构工作，选派有专长的大学生到基层从事文化工作，建立基层文化骨干培训网络，研究解决乡镇文化站人员编制、工资待遇问题。积极推进基层文化机构人事制度改革，探索和改革文化事业单位分配制度，制定科学的绩效考核体系。