第1章 推动财税体制改革取得新进展(1)

财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性作用，2014年中央通过了深化财税体制改革的总体方案。今年财税体制改革是全面深化改革的一个重头戏。李克强总理在十二届全国人大三次会议上所作的《政府工作报告》中强调，要实行全面规范、公开透明的预算管理制度；提高国有资本预算和政府性基金预算调入一般公共预算的比例；推行中期财政规划管理；深化税收体制改革；改革转移支付制度，完善中央和地方的事权与支出责任，合理调整中央和地方收入划分。这对于稳定经济增长、助推结构调整、激发市场活力特别是完善科学发展的体制机制至关重要。必须细化改革举措，狠抓任务落实，加快推动现代财政制度建设，促进经济社会持续健康发展。

一、建立全面规范、公开透明的预算管理制度

预算管理制度改革是深化财税体制改革的重点任务，也是改革的“牛鼻子”。近年来，在推进全口径预算、增强预算透明度等方面，预算管理制度改革取得了积极进展。但是随着经济社会发展和国内外形势的变化，现行预算管理制度已不适应国家治理现代化的要求。19世纪末20世纪初，正是美国预算制度变革拉开了“进步时代”帷幕，助推美国迈入世界强国之列。加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度，不仅关系到国家治理体系和治理能力的现代化，也有利于强化预算约束，规范政府行为，实施有效监督，把权力关进制度的笼子。

今年，重点要抓好几项工作：（1）推动预算制度透明化。2014年，99个中央部门公开了部门预算，100个中央部门公开了本部门“三公”经费预算。公开的内容更加细化。2014年中央政府预算和中央部门预算除涉密内容外，全部公开到支出功能分类最底层的“项”级科目，还将专项转移支付预算按照每一个具体项目向社会公开。《报告》要求，要继续扩大预算公开范围，除涉密信息外，所有使用财政资金的部门都要向社会公开本部门预算决算。一般公共预算本级支出预算公开到经济分类，转移支付预算分地区公开。进一步推进部门预算公开。扩大部门预算公开范围，部门支出预算公开到经济分类，并按基本支出和项目支出公开。督促地方政府债务公开。

（2）健全政府预算体系。要推动有关法律规定的修改，清理规范重点支出与年度财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式，政府收支要全部纳入预算，实行全口径预算管理，明确公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算的收支范围和功能定位，建立定位清晰、分工明确的政府预算体系，统筹“四本”预算。要加大政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度。从2015年起，将政府性基金预算中用于提供基本公共服务以及主要用于人员和机构运转的项目收支列入一般公共预算。对继续纳入政府性基金预算管理的支出，加大与一般公共预算支出的统筹力度。结合政府性基金预算安排情况，统筹安排一般公共预算相关支出项目。对政府性基金预算安排支出的项目，一般公共预算可不再安排或减少安排。加大国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度。按照党的十八届三中全会决定要求，进一步提高国有资本收益上缴比例，并拟将中央国有资本经营预算调入一般公共预算的比例由2014年的13%提高到2015年的16%。国有资本经营预算支出范围除调入一般公共预算和补充社会保险基金外，应严格限定用于解决国有企业历史遗留问题及相关改革成本支出、对国有企业的资本金注入、国有企业政策性补贴等方面。加强社会保险基金预算管理，做好基金结余的保值增值，在精算平衡的基础上实现社会保险基金预算的可持续运行。

（3）推行中期财政规划管理。目前我国政府预算是年度预算，预算内容规定了一年的政府收支计划。这一预算在编制和执行中，容易出现缺乏前瞻性和支出政策考虑当前问题较多，财政支出“碎片化”问题。加之当前我国经济社会发展面临的国内外环境错综复杂，财政可持续发展面临较多挑战，财政收入增速下降，与支出刚性增长矛盾进一步加剧；现行支出政策考虑当前问题较多，支出结构固化僵化；地方政府性债务存在一定风险隐患；专项规划、区域规划与财政规划衔接不够，不利于预算统筹安排。中期财政规划是预算收支安排超过一年的规划，通过采取宏观预测、明确发展战略、强化预算上限和进行绩效评估等措施，优化财政资金配置方式，是克服年度预算局限性的有效机制。实行中期财政规划管理，由财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法，通过逐年更新滚动管理，强化财政规划对年度预算的约束性，有利于通过深化改革解决上述问题，实现财政可持续发展，也有利于充分发挥财政职能作用，促进经济结构调整和发展方式转变。要改进年度预算控制方式，预算审查的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展；建立跨年度预算平衡机制，强化三年滚动财政规划对年度预算的约束。

（4）加强财政支出预算执行管理。对于年初没有落实到具体单位的本级代编预算、执行中上级下达的转移支付等财政资金，各级财政部门要会同有关部门结合经济和社会事业发展情况，抓紧落实到具体单位。本级代编预算超过9月30日仍未落实到部门和单位且无正当理由的，除据实结算项目外，全部收回总预算。收到上级转移支付后要在30日内分解下达到本级有关部门和下级财政。对于执行中情况发生变化而无法执行的项目，以及无需再支出的据实结算项目，要及时收回总预算，重新安排用于经济社会发展急需资金支持的领域。在依法合规、确保工程质量安全的前提下，加快基建工程及其支出进度，尽早形成实物工作量。

（5）规范地方政府债务管理。国务院高度重视地方政府性债务问题，2014年9月，印发了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》。有关部门完善地方政府性债务管理制度，加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度，逐步建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用。下一步贯彻落实国务院部署，首先，要研究完善地方政府性债务管理相关制度，全面加强地方政府性债务管理，逐步建立规范的地方政府举债融资机制，对地方政府债务实行规模控制和预算管理，并规范地方政府债务资金使用，举借的债务资金只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。积极运用政府和社会资本合作（PPP）模式化解部分地方政府存量债务。第二，建立权责发生制政府综合财务报告制度。开展权责发生制政府综合财务报告试编工作，组织地方在不改变现行预算会计核算基础情况下，通过对相关决算报表、财务报表进行权责发生制转换与合并，补充权责发生制数据资料，试编权责发生制政府综合财务报告。研究制定《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，明确建立政府综合财务报告制度的总体思路、基本原则、主要任务、具体内容、配套措施、实施步骤等。同时，研究建立政府会计准则体系和政府财务报告制度框架体系。加强政府会计制度建设，切实堵上债务风险漏洞。

二、深化税收制度改革

税制改革涉及公共资源配置体系与机制，具有牵一发而动全身的作用。要着眼于健全有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系，深入推进税制的完善和改革。新一轮税制改革方向是，优化税制结构、完善税收功能、稳定宏观税负、推进依法治税，充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化的职能作用。