第4章 绪论(3)

一是因为基层是社会稳定的基础，社会管理必须强化社会根基。在我国，乡镇、村组，街道、社区是整个社会的基础，但同时也是社会现代化发展相对滞后的区位。社会管理之所以必须面向基层，就其一般规律而言，社会矛盾和冲突多发自基层，社会问题也多出现于基层，特别是公共社会服务对基层覆盖的漏洞比较大。而我们政权的根基、社会的源头、广大的老百姓都在基层。同时，基层的社会管理力量比较弱、执行和把握政策的水准也较低，于是社会管理的着力点也就毫无疑问的必须在基层。如何提高基层社会管理干部的水平、如何建设起一支比较宏大的基层社会管理队伍，已经成为强化和创新社会管理的当务之急。目前，我们已经建立起了一个“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”的社会管理格局，随着一体多元社会结构的不断发展，社会管理的主体也呈现出多元特点，在政府主导的社会管理体制中，不断吸纳和引进其他社会组织与民间力量参与，已经成为摆在我们面前的重大课题。改革开放以来，在基层涌现出了许多非政府组织，他们在发展经济、协调社会关系、扶贫开发等方面发挥了重要作用。他们有参与社会管理的热情和积极性，也具备进行社会服务投资的条件和专业化素质。所以，积极鼓励和创造条件让更多的社会组织投入到基层社会管理特别是公共社会服务中来，将不失为一条具有中国特色的基层社会管理道路。

二是因为新出现的社会群体其社会认同和社会适应能力比较低，是社会管理必须关注的重点。改革开放以来，中国社会的阶级、阶层结构和职业结构发生了重大变化。特别突出的是出现了一个极其庞大的农民工群体，人数达到2.4亿多，他们中的绝大多数正处在社会身份转换的过渡期，工作、生活在城市，但却没有被城市接纳，决定身份的户籍依然在农村。这种历史遗留的城乡二元结构体制，使广大农民工的基本城市公民待遇迟迟难以落实，并由此引发了他们实际生活中的许多问题，成为转型期中国社会中最大的社会隐忧。加强和创新社会管理的重点必须在这个庞大的社会群体上，只有充分肯定了他们在中国城市化进程中的巨大贡献，只有认识到这个群体的产生是社会现代化发展进步的必然结果，并逐步解决他们的身份转换问题，当代中国社会的社会管理才真正算是在创新中取得了实际效果。与此同时，在创新社会管理中还必须把完善流动人口和特殊人群的管理服务作为重点。进一步加强和完善信息网络管理，提高对虚拟社会的管理水平，健全网上舆论引导机制。

综上所述，全面认识和科学把握当代中国社会结构的本质特征，就是不断深入认识中国国情，而加强和创新社会管理正是在这样具体国情中进行的，况且这种社会结构的特征牵制和影响着社会管理的内容与形式。因此，在创新社会管理时，就必须遵循从一体多元和谐共生的社会结构中生长出来的上述几条基本原则。

第三节 新中国60年社会管理的经验与启示

社会管理的过程，就是满足最大多数人最大可能的幸福的过程。在共和国60多年的国家建设和社会发展过程中，随着中国社会逐渐从经济、政治领域释出，对于社会管理的脉络梳理，将有助于更好地完善社会治理，推进社会和谐。

一、新中国60年社会管理的基本经验

（1）始终坚持人民当家做主的基本原则，把改善和发展民主作为实现公共管理绩效的保障。人民当家做主既是中国共产党领导的本质，也是社会主义的本质。新中国成立后，为了确保人民的主体地位和有效参与社会管理，中国实行了人民代表大会制度这一根本政治制度，领导人民依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式，参与公共管理，推进基层民主，完善自我管理、自我教育、自我服务，保障人民的自由和权利，维护公平与正义，并在此后形成了把坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一的政治逻辑。这一制度提供了人民有序参与社会管理，推进社会民主的重要制度平台，为进一步落实人民当家做主的基本原则创造了条件。在60年的国家建设和社会管理中，什么时侯在制度框架内维护和保障民主了，社会发展就快速有序，什么时候违背和破坏了民主，社会发展就陷入曲折和困境。

（2）始终坚持把国家利益建构和集体主义精神培育作为实现社会管理的重要内容。新中国建立后，在中国生产力落后的基本国情和国外巨大压力的背景下，党和政府在确保人民生活最低物质条件的同时，通过大力弘扬社会主义新风尚，培育集体主义精神和艰苦奋斗精神来激发广大人民群众的创造激情，投身国家建设，实现了非战争时期持久、有效的社会动员，确保了中国在极端艰难条件下，能够将人民创造的巨大财富源源不断地投入到经济建设的各个环节，最终积累了中国改革开放得以展开的物质基础和政治保障。当然也要看到，这个时期的社会动员，直接将个人利益和价值的实现与国家利益、长远利益相融合，事实上存在对个人利益价值的忽视问题。这个时期社会管理过程中建构的价值体系，与此后市场经济发育中的人们合理追求个人利益的价值产生的冲突，最终成为制度变迁和价值重构的动力，促成了我们对于国家利益、集体利益、个人利益有机结合的新认识。改革开放后，中国的政策选择朝着有利于维护和实现人们的基本利益的方向倾斜，人们追求合理利益的过程得到了法律保护和政策的支持，社会公共领域的管理越发重视政府提供基本服务的能力；同时按劳分配的基本原则也发展为按劳分配和按生产要素分配相结合的原则。党的十六届六中全会以来，社会管理过程更加重视通过制度建设来维护人们的劳动能力和创造激情，政府和社会的一项职能就是为人们各尽所能、各得其所创造条件。

（3）始终把坚持党的领导，坚持依靠群众作为推进社会主义事业的根本。中国社会管理的一个显著特征，就是在党的坚强有力的领导下，克服了各种不利条件，实现了物质匮乏时期的强社会动员。中国艰难环境下的社会主义建设历史进程中，随处可见党和政府强大的社会动员能力。改革开放后，中国共产党面对历史方位的转变，在领导社会和深化改革的过程中，逐步实现了党自身的现代化，继续拥有对社会的强动员能力。可以说，60年社会管理的过程，是党和政府领导社会实现对资源的有效控制和配给的过程。党对社会的领导也就是执政党权威运用权力配给社会资源，引导社会成员实现政治目标和社会发展的过程。这个过程决定了党和政府不但要掌握公共权力，有效运用权力以配给社会资源，而且要确保权为民所用，并使得社会运行能够有效实现党的社会建设的目标。

（4）不断完善社会保障体系是实现社会管理的重要内容。新中国成立初期，中国在生产力低下的情况下，通过计划经济手段，为处于贫困中的人民创造了一个尽管脆弱和低限度，但是具有普遍公平意义的社会保障体系，其基本模式是低工资、多就业和较高的福利保障。这其中包括了我们在极端困难条件下为落后的中国农村提供了诸如赤脚医生这样的医疗卫生保障体制。此后在改革开放初期，中国的社会保障体制一度严重滞后于经济发展速度。随着改革开放的深化，逐步发展起来的中国有了更好的条件来保障改善民生，由此发育了政府主导、社会统筹、个人分担的新型社会保障体系。其间政府对社会的保障力度逐年加大。总之，为维护教育公平，提高国民素质，保障老年人有尊严的晚年生活承担了大国政府的基本责任，一个拥有13亿人口的大国正在初步建成覆盖城乡的社会保障体系。

二、新中国60年社会管理的主要教训

（1）党的强动员能力提供了我国社会管理极为重要的支撑，但也使得许多地方政府和领导干部倾向于过度依赖党极高的政治权威和强大的社会动员能力来实现社会管理，从而使得社会管理过程形式过于单一，社会管理创新缺乏动力。

（2）长期生产落后和物质匮乏国情下的计划经济模式，强化了党和政府控制和配给全部社会资源的能力，并使得政府习惯于依靠行政手段进行社会管理，社会也习惯于依赖政府实现自身的权益，造成社会管理中一方面政府替代社会包下全部管理问题，社会缺乏明晰的自我管理和参与公共事务管理的框架；另一方面又造成政府与社会的疏离，所有社会问题容易指向党和政府，致使政府成长为全能政府，而庞大的社会能力较弱。社会发育依靠政府推动，各种社会力量作用发挥不到位，社会的权利、责任、角色较为模糊。

（3）依法管理的模式还难以完全确立。一是社会主义初级阶段制度不完善的现实和中国立法、普法、执法过程还存在较多不足；二是中国社会客观存在法制意识不强，人们守法、用法意识较为淡薄，使得依法行政、依法管理难以落到实处。社会管理过程中对法律的依存度不高，法律权威的建构较为缓慢，一个时期内，社会参与呈现较强的非制度化特点。

三、新中国60年社会管理的启示

（1）建构党领导下“政府—社会”良性互动的社会管理（治理）模式。总体上看，当前社会管理的基本趋势依然是缩减政府作用，发挥市场和社会自治机制的作用，同时增强政府提供公共产品的能力。中国在建构社会管理的过程中，也存在着重新梳理政府职责，增强社会能力的取向。即中国的社会管理过程要逐步从“强政府—弱社会”向“强政府—大而较强的社会”发展，通过社会建设实现政府职能转型与社会发育的互动，并在社会管理中发挥市场在公共服务中的作用。为此，当前需要在实践中进一步廓清政府、市场和社会的职能边界，使市场和社会承担相应的责任。社会管理模式要实现从控制为主、协调为辅向协调为主、控制为辅的治理模式转变；并逐步确立依法管理、依法执政的理念，在化解社会矛盾方面，要能够实现从组织推动向制度推动转变。保障社会资源在法治框架内让所有公民公平地享有。

（2）有效运行社会资本，完善社会自我管理、自我服务、自我发展。中国传统的社会管理通常把实体性的权力和物质性资源作为社会治理的基础资源，而忽视了社会管理中的社会正义、社会良知、社会宽容等精神性资源（即社会资本）。一个具有强大自治能力能够承担社会责任的社会，首先是一个善于运行社会资本的社会。社会实现自我管理、自我完善、自我发展、自我教育、自我服务的能力在很大程度上取决于社会资本体系的完善程度。中国社会在长期的交往和共同奋斗中，逐步形成和培养了个人与个人，个人与组织，个人与国家以及组织与组织之间频繁互动的人际关系。这个社会网络的存在，逐渐成为蕴涵在民间的巨大力量，而社会自我发展，自我完善的能力乃至对社会秩序自我修复的能力，无不成为一个社会得以科学发展的有效力量。以信任为本质特征的社会关系网络和道德网络建构的社会资本的形成和有效运行，对政府功能、公民参与、制度创新、社会规范以及社会凝聚力等都将产生重要影响，对社会主义和谐社会建设意义重大。

（3）推进社会管理改革，引导多元社会科学发展。党的历史方位的变化，现代社会的复杂性、不确定性和利益主体多元化、组织化改变了党领导社会的模式。当前社会管理的一项基本内容是建构开放的社会管理体系，加强行政管理体制改革，完善公共服务功能，提高公务人员的服务水平，使得政府提供公共产品的能力更好地满足人民不断提高的公共产品需求，并为社会的发展提供良好的秩序。

社会管理的逻辑起点和归宿是社会发展的有序性和对群体利益的有效维护。因此，社会转型过程中良好的社会保障与济护体系，往往能够较好地化解可能发生的管理失范。一个负责任的政府，需要考虑经济发展过程中出现的大量社会问题，其中最迫切的，可能就是弱势群体的利益保障问题。为此，政府需要建立并逐步完善社会保障体系，以构造一个以社会化为标志的生活安全网络，包括失业救济、伤残保护、优抚安置、社会福利和保险、贫困扶助等，同时还必须完善税收和分配制度，使社会财富的积累和配给符合基本的公平原则。

中国这个超大社会的现代化变迁是一个具有复杂性、多维性和艰难性的历史进程。改革的深化直接表现为利益的分化与重组。认可各方利益，并在这些利益之间进行协调，通过科学的协商机制，来实现多元利益主体的利益协调，是社会管理的应有之义。第一，需要加强人们对共同利益的认同，确定个人合法的利益需要。第二，政府要努力提供社会参与决策的平台，增强提供公共产品和社会服务的能力，保障就业，并减少政府不必要的干预来放手让人民的聪明才智竞相迸发。第三，政府应当对现有的财政体制、社团登记管理模式等做出新的调整，对公共行政的权力边界加以廓清，确保社会力量的成长能够有效衔接政府职能转变而还给社会的那部分权力，并通过协商机制为全体社会成员共同拥有。

（4）加强对社会组织的领导。政府在实现职能转变过程中，政府返还给社会的部分职能需要有一个承载的主体。为使社会有效承接政府所释放的职能，避免出现因职能缺位而引发社会问题，政府应逐渐重视培育和发展社会组织。1988年，中国在民政部门登记的各类社会组织有4446个。到1997年，发展为181318个，到2010年，这个数字已超过40万个。另有近300万家没有登记的各类社会组织。目前仅中国的志愿者组织一类，成员就高达1000万人。社会组织在社会管理中的功能日益凸显。基于中国社会组织发育的实践，一方面，党和政府需要在加大对群团组织的引导和培育的基础上，为其他社会组织的发育提供条件，确保人们能够通过组织化的参与来降低成本，提高民主参与的绩效；另一方面，需要在法律框架内加强党对社会组织的领导，完善民主协商机制，引导其更好地服务于社会管理的需要，服务于社会和谐。