第4章 特写(2)

黄石市公租房改革是在不违背国家大政方针的前提下，抢抓机遇进行的探索实践，既不“伤筋动骨”又符合改革方向，有效发挥了房管等职能部门的作用，同时优化放大了地方政府可用资源。改革实施以来开工建设的保障性住房数量超过过去十年的总和，住房保障模式探索取得了阶段性成效，得到了中央和省级领导的肯定。

自2009年以来，黄石市共筹集和建设公共租赁住房18730套、103万平方米，开工各类棚户区改造16312户、57万平方米，极大缓解了城市低收入家庭住房难问题。

按照黄石市公共租赁住房建设规划，今后5年建设公租房45000套、240万平方米，分解为46个子项目，总投资59亿元人民币。同时，我们将所有没有能力实现住房愿望的市民全部纳入到市政府的住房保障范围，包括棚户区改造人口、危旧房改造人口、城中村改造人口和城市流动人口。

我国现有的住房保障政策、制度、产品不能完全适应形势变化，很多地方政府把保障性住房建设当成负担、包袱和无底洞。我们认为抓住房保障工作既要算经济账、也要算社会账，既算眼前账，也算长远账，通过创新制度设计，完全可以变困难为机遇、变压力为动力、变包袱为财富，实现政府形象、社会进步、经济发展三个目标的高度统一。

关于谢承祥

湖北黄石市副市长；1996年加入中国国土资源部（前身为“地质矿产部”），2009年开始担任中央地质勘查基金管理中心副主任；2011年任黄石市副市长；拥有中国地质大学硕士学位；全国青联委员。

陈华是城市中国计划战略总监。

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中国的发展挑战与政府的角色

卢迈

中国走向公平、可持续的高收入国家的绊脚石，需要尽早并富有技巧性地进行处理。

改革开放以来，中国经济取得了长足发展，迈入中等收入国家的行列。2011年，中国的人均GDP达到了35083元，按现行汇率折算约5432美元，如果按照世界银行的购买力平价来衡量，这一数值还要更高。从经济和社会发展成就上看，中国现在已经是一个不折不扣的中等收入国家。

与此同时，中国当前也面临突出的挑战，包括巨大的经济和社会不公平问题、经济结构的失衡、腐败问题，以及环境和生态退化等问题。以收入分配差距为例，尽管最近两三年来中国的收入差距扩大趋势有所减缓，但以基尼系数衡量的总体收入差距仍保持在0.48左右的高位（中国发展研究基金会，2012），其中城乡差距过大是收入差距居高不下的重要原因。这些问题相互交织，是中国走向公平、可持续的高收入国家的绊脚石，需要尽早并富有技巧性地进行处理。

那么，当前存在一个政策切入点，使中国能够系统地、一揽子地应对上述挑战吗？答案是肯定的，那就是城市化。

城市化是中国当前最重要的社会变迁过程之一，在经历了长期的人为抑制之后，中国的城市化从20世纪90年代中期开始加速，至今仍在持续。城市化为中国缩小城乡和地区差距的鸿沟、扩大内需和经济再平衡、形成公民社会和改善治理、更有效率地使用资源和控制污染提供了重要机遇。但是，在另一方面，由于许多制度上的约束，城市化应对上述挑战的潜力还没有充分地发挥。比如，由于实行户籍制度，超过1.5亿的农村流动人口在城市里就业和生活，但是他们却没有所在城市的户口，并且因此不能享受和当地户籍居民同等的公共服务，由此增加农民工及其家庭的脆弱性，并且也增加了整个经济的脆弱性和不平等（中国发展研究基金会，2010）。

推进城市化进程，应该成为中国当前的一个战略性的选择，并根据城市化的需要进行一系列的改革。首先，进一步推进市场化的改革。城市化首先是一个市场进程，人、资金、技术和其他要素在市场价格的引导下积聚、重组并形成生产力，政府需要尊重市场的选择，加快劳动力市场、资本市场、土地市场以及技术开发和知识产权领域市场化改革。但是，城市化同时也是政府能够有所作为的过程，政府应该采取政策措施减少市场失灵，比如明晰产权、反垄断、保护环境等等，使资源配置更加符合社会整体的、长远的利益。

其次，渐进地改革户籍制度。地方政府应该进一步放松对户籍的管制，制定一个10~20年的时间表，使每年超过1000万的农民工及其家庭成员能够真正在城市定居，并享受与城市户籍居民同等的公共服务。中央政府应该使城市的土地使用以及财政转移支付和进城定居的农民工的数量相挂钩，鼓励地方政府采取有利于城市化的户籍政策。

第三，完善城市化的总体规划。中央和地方政府应该根据城市化的趋势、人口流动的特征以及中长期的资源需求以及环境的约束，对城市化布局进行科学合理的规划，并使规划得到有效实施。考虑到中国的环境和资源约束，中国应该考虑走以城市群为主体的城市化形态。未来需要进一步发展城市之间的交通网络和基础设施，实现城市群的同城化，既享受城市化所带来的资源和要素集聚带来的好处，又避免“城市病”的不利影响。

最后，在城市化中提高社会管理和公共治理的水平。在城市化过程中，不仅需要经济制度的调整，也需要社会和政治体制的改革。政府应该鼓励公民社会的形成，发挥其在公共事务中的角色，接受公民社会对政府行为的监督。此外，政府还应该推进政治民主化改革，扩大城镇和农村居民的权利，使公民有更多地机会参与公共事务决策，更好地防控制腐败的发生，促进发展成果共享。

卢迈

中国发展研究基金会秘书长

1981年毕业于北京经济学院，获经济学学士学位。1986年~1989年， 先后任国务院农村发展研究中心（农研中心）发展研究所市场研究室主任，农研中心联络室副主任，农研中心农村改革试验区办公室副主任、主任。国务院经济体制改革领导小组办公室成员，流通体制改革领导小组成员。1990年~1991年， 美国哈佛大学肯尼迪政府学院学习，获公共管理硕士学位。1991年~1993年， 美国哈佛大学国际发展研究所副研究员兼政府系副研究员。1993年~1995年， 香港理工大学中国商业中心高级研究员。1995年回国，到国务院发展研究中心工作，任研究员、国际合作局副局长等职。1998年起，担任中国发展研究基金会副秘书长、秘书长。

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民众：亟待开发的资产

Matthew Taylor

将民众视为创新的源泉和服务的共同提供者，而非仅仅是消费者，能够有助于塑造更有生产力的政府。

有一个问题我常常问政府公务员，但很少能得到正确的回答：在过去的十几年里，哪项公共服务经历了最彻底的变革，从服务对象被动接受转变为由提供方和服务对象共同主导？

答案就是垃圾回收。英格兰的回收率仍然低于许多欧洲国家，但是正在提速。从1997年到2009年，家庭回收或堆肥垃圾的比例从8%增长到了40%，增速为5倍。这意味着当地政府的成本增加了，但随着越来越多的市民对垃圾管理增强了责任感，因此在全国还是能够持续下去的。

应该有更多的公共服务学习垃圾回收的经验。即使在信贷危机和政府支出缩减之前，英国RSA皇家艺术、制造与商业促进会就已经意识到我们称之为“社会期望差距”的存在，它是多数民众对未来的期望和行为态度限制下的现状之间的差距。诚然，有效的政策和技术的进步是解决这种差距的重要途径，但是同等重要的是调动民众，积极参与，共同打造他们所期望的未来。

通常而言，民主、负责任的政府和它们的民众有着相同的目标：都希望孩子在学校里表现好，老人得到应有的尊重和看护，邻里和睦安全、守望相助。无论是家长式的旧思维还是消费至上的新模式，都把这些视为国家应赋予的权利。然而，随着我们的期望和可负担的现状之间的差距越来越明显，这些思维模式必须要改变。

我们都清楚，孩子教育成果的决定因素之一就是父母的参与；注意营养、锻炼身体、听从医嘱对国民健康的重要性远远大于官方的手术存活率等统计数据；如果社区缺乏公共安全的基本规范和责任感，那么再多的警察也于事无补。因此，RSA建议用新办法来衡量公共服务的有效性：如果政府部门能够调动民众为达到自身和集体的需求而做贡献，那么就能提高社会的生产力。

如果这么说太抽象太理想化，那么社会关怀也是一个例子。10年前，残障人士和护理员希望有更多服务可以自主选择，而如何管理好他们得到的服务足令政府部门头疼。现在，由他们自己管理个人预算，可以直接领取现金补贴或者自己管理预算支出。补贴金可能并不多，但是公民能够行使个人权力，自主选择怎么用这笔钱最有用。他们可以付钱让家人朋友提供护理，或者几个人合力共同订购所需的服务。比如，有几个残障人士都住在同一所心理健康中心，他们集资买了一套健身设备，这为他们提供了一个社交渠道。当地政府曾经用来支付残障人士固定服务的钱也可以直接补贴给本人。

这种直接补贴的例子彰显了社会生产力思维模式的一个重要方面：不再将服务对象和民众仅仅视为要去管理的需求来源，而是一种可以发掘利用的资产。英国首相卡梅隆的顾问David Halpern描述了被他称为处于国家和市场之间的“隐藏的财富”：我们的社会或者说邻里具有修复、同情、信任和创造的能力，由我们共同的价值观和期望所驱动，而非利润或法律条规。