关于进一步加强我国县级体育工作的思考

群众体育司 杨光宇

县级体育工作是促进县域政治、 经济、 文化和社会全面协调发展的有效手段和重要载体。《国务院办公厅转发国家体委关于深化改革，加快发展县级体育事业意见的通知》（国办发 [1996] 50号）将县级体育工作的对象界定为 “含县、 县级市和农业人口占50%以上的城市郊区”，并指出县级体育工作的基本任务是： “贯彻执行 《体育法》 和国家、 地方人民政府及其主管部门对体育工作的有关法规制度和方针政策，统筹规划本地区体育事业，主管当地体育工作。组织实施全民健身计划和奥运争光计划。农村体育是县级体育工作的重点。要把发展农村体育放在突出的位置。积极开展多种形式的农村体育活动，提高农民身体素质，为发展农村经济服务，为促进农村精神文明建设服务。抓好学校体育工作，保障青少年和儿童健康成长；大力开展形式多样的业余训练，为社会培养体育骨干，为国家培养和输送体育后备人才。保障群众参加体育锻炼的合法权益，依法监督、 建设和保护体育场地设施。发展体育产业；管理体育市场，特别对以健身、 竞技等体育活动为内容的经营活动，要按国家及地方有关规定加强管理。” 可见，县级体育工作涵盖了群众体育、 竞技体育和体育产业三个范畴，但以农村体育为主。另一方面，县级体育不等同于农村体育，特别是随着城市化的进程，县域城镇社区体育已成为县级体育工作的重要组成部分。

在党中央、 国务院的领导下，有关部门采取切实有效措施，县级体育工作取得了显著的成绩。但是，长期以来，县级体育工作始终是我国群众体育工作中的难点和薄弱环节。社会主义市场经济体制改革的深化以及县域经济发展和社会进步，不仅对县级体育工作提出了新的要求，而且为进一步加强县级体育工作提供了良好的机遇。本文将以农村体育和城镇社区体育为重点，围绕全面建设小康社会的奋斗目标，结合我国全民健身运动的实践，对我国县级体育工作在构建社会主义和谐社会中的作用、 面临的形势以及如何采取切实有效的措施进一步促进我国县级体育工作的发展进行思考。

一、 县级体育工作在构建社会主义和谐社会中具有重要作用

（一）有利于切实保持经济持续快速协调健康发展

胡锦涛总书记在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话（以下简称 “讲话”）中强调指出“在我们这样一个农民占多数人口的国家里，农民是否安居乐业，对于社会和谐具有举足轻重的作用。广大农民日子过好了、素质提高了，广大农村形成安定祥和的局面了，和谐社会建设的基础就会更加牢固。”

国民体质是社会生产力和综合国力的重要组成部分，是国家经济建设和社会发展的物质基础，广大农民的体质状况是影响农业生产力水平和生活质量的重要因素。2000 年国民体质监测结果表明，我国农民的身体形态、 素质、 机能的大部分指标水平低于科技人员、 行政管理人员、 工人等人群。2000 年第五次人口普查结果表明，农村人口的老龄化水平已经超过城镇，农村为7.35%，城镇为6.30%，我国1.3 亿60 岁以上的人口中约70.2%居住在农村，此外，农村老年人平均预期带病期较长： 男性为9 年，占余寿的57.1%，女性为11.46 年，占余寿的62.4%。农民因病致贫和因病返贫现象十分普遍。

进一步加强县级体育工作，满足县域内居民的体育健身需求，不断改善和提高其体质与健康水平，为国家经济建设和社会发展服务，是党和国家发展体育事业的一贯方针，是体育战线为实现小康社会战略目标服务的具体体现，也是构建社会主义和谐社会的必然要求和有效手段。

（二）有利于维护和实现社会公平正义

胡锦涛总书记在 “讲话” 中指出，“要坚持把最广大人民的根本利益作为制定和贯彻党的方针政策的基本着眼点，正确反映和兼顾不同地区、 不同部门、 不同方面群众的利益，在促进发展的同时，把维护社会公平放到更加突出的位置，综合运用多种手段，依法逐步建立以权利公平、 机会公平、 规则公平、 分配公平为主要内容的社会公平保障体系，使全体人民共享改革发展的成果，使全体人民朝着共同富裕的方向稳步前进。”

当前，城乡二元结构体制导致的城乡差别主要表现在： 一是居民收入水平的差异；二是社会福利保障和文化生活的差异；三是政府公共资源支出的差异。据中国经济景气监测中心2001年对2万农户实施的调查表明，农民的收入和消费水平比城镇居民落后了10年。另据国家统计部门的资料显示，我国农民收入增长幅度由1996年的9%持续下降到2000年的1.9%，而同期城镇居民收入增长幅度一直保持在7%左右，城乡居民之间的收入差距不断扩大。城乡财政分配体制的二元结构使农村公共体育场地设施建设、 农民获得的福利性体育服务远落后于城市，据2004年进行的 “第五次全国体育场地普查” 统计，我国现有体育场地850080个，其中仅有8.18%分布在乡（镇）村。

构建社会主义和谐社会就是要逐步缩小并最终消除各种城乡差距。党的十六大报告提出，“全面建设小康社会的目标之一就是全民族的思想道德素质、 科学文化素质和健康素质明显提高，形成比较完善的现代化国民教育体系，科技和文化创新体系，全民健身和医疗卫生体系。” 构建亲民、 便民、 利民的县级体育健身服务体系是进一步加强县级体育工作，推动县域城乡协调发展的手段和目的。

（三）有利于加强社会建设和管理

胡锦涛总书记在 “讲话” 中指出，“各级政府要进一步完善社会管理和公共服务的职能，改善公共服务质量，提高依法管理社会的能力和水平，推动建立政府调控机制同社会协调机制互联、 政府行政功能同社会自治功能互补、 政府管理力量同社会调节力量互动的社会管理网络，形成对全社会进行有效覆盖和全面管理的体系。”

我国的人均GDP已超过1000美元，国际经验表明，当一个国家的人均GDP在1000美元至4000美元之间时期，社会将发生深刻变化，社会各阶层提出了不同的利益诉求，在给经济发展带来制约的同时，也会给社会稳定带来巨大冲击，如果解决措施得当，协调得好，国家将顺利发展，走向富强。

进一步加强县级体育工作，就要做到情为民所系、 权为民所用、 利为民所谋，牢固树立以人为本的思想和科学发展观，不断发展全民健身的理念，加快体制与机制创新，形成政府主导与全社会广泛参与的格局，不断推进县域经济、 社会和人的全面发展。

二、 县级体育工作的发展及面临的主要困难

（一）县级体育工作发展的基本情况和成效

1. 经济的稳定增长和社会的全面进步为县级体育工作的进一步发展拓展了空间。党和政府为解决 “三农问题” 出台了一系列政策方针。构建社会主义和谐社会理念的提出明确了新时期我国县级体育工作的发展方向。县域居民的生产、 生活方式发生着重大改变，体育需求不断增加。

2. 体育场地设施条件的不断改善为县级体育工作的进一步发展打下了物质基础。原国家体委、 财政部、 农业部于1985年至2000年联合开展了 “争创全国体育先进县” 活动，极大的促进了这一时期县域体育场地设施的建设。1982年，全国仅有11个县拥有 “两场、 一房、 一池” 的体育场地设施条件，到2000年11月全国命名表彰的7批共693个全国体育先进县，都已达到或超过了这一体育场地设施条件。从1997年开始，国家利用体育彩票公益金先后实施了 “全民健身路径工程” 和 “雪炭工程”，对于改善农村、 特别是老少边穷和中西部地区的体育场地设施条件起到了重要作用。

3. 体育健身组织网络逐步健全为县级体育工作的进一步发展提供了组织保障。“全民健身计划纲要” 实施以来，县级党政领导越来越重视体育工作，组织领导进一步加强。以农民体育协会为主的县级体育工作组织网络初步形成，包括社会体育指导员在内的县级体育工作队伍日益壮大。

4. 相关体育法规制度日趋完善为县级体育工作的进一步发展确立了政策法律依据。《中华人民共和国体育法》、 《全民健身计划纲要》 颁布以来的10年里，有关部门制定并发布了 《关于深化改革，加快发展县级体育事业的意见》、 《关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》、 《农村体育工作暂行规定》 等一系列关于关于县级体育工作的法规文件。

5. 采取的措施行之有效为县级体育工作的进一步发展创造了良好条件。主要有： 农业部、 原国家体委和中国农民体育协会于1988年开始举办了5届全国农民运动会，检阅了农村体育成果，展示了农民健身风貌，交流了农村体育工作经验。农业部、原国家体委和中国农民体协联合于1990年2月开始以乡镇为基本单位，开展了 “亿万农民健身展示活动”，至2004年，共评比表彰了7批1538个全国 “亿万农民健身活动先进乡镇”，活动规模大、 参与人数多、 示范性强、 影响力持久，对于提高农民的健身意识、 动员和吸引农民参加体育健身发挥了积极作用。国家体育总局把2004年定为农村体育年，在全国开展了以体育场地设施，体育健身指导与体育科普知识为内容的 “体育三下乡”活动，对新时期农村体育工作的进一步发展起到了宣传、 发动的作用。

6. 群众体育的成功思路和经验为县级体育工作的进一步发展提供了理论指导。经过多年的实践，我国群众体育领域在政策理论、 指导思想、 工作原则、 目标任务、 重点环节、 措施手段等方面探索、 总结、 积累了许多宝贵的经验和做法。

（二）进一步发展县级体育工作面临的主要困难

1. 基础薄。县域经济、 政治、 文化和社会发展水平对县级体育的进一步发展起着决定性的作用。一方面，我国县级经济基础仍然比较薄弱，县域居民，特别是农民收入较低，相当多的农民刚刚解决温饱问题，必要生活支出仍占相当大的比例，这种落后的经济状况是制约我国县级体育工作发展的瓶颈；另一方面，县级公共财政对体育事业的支持力度不够，2004年全国政协教科文卫体委员会与国家体育总局组成联合调研组就我国农村体育工作进行了专题调研，在所起草的 《关于发展我国农村体育的建议》 中指出 “由于经费的短缺，农村的体育设施和场地也严重不足，制约了农村体育的发展。相当多的地方农村几乎没有标准的体育场馆，大多数乡镇仅有的体育场地都集中在学校、 机关单位院内，平时基本不对外开放，有的乡村现有的运动场、 篮球场也比较简陋和残缺不全，而且损毁挪用严重。” 因此，当前县级体育工作存在的主要困难仍然是体育场地设施短缺与广大农民健身需求的矛盾，当务之急是加大体育场地设施的建设力度，夯实发展基础。

2. 不平衡。我国复杂的发展历史以及特殊的国情决定了社会发展中存在着各种不平衡的状态。一方面我国地域辽阔，县级行政区划的人口、 辖域规模差异很大，在华东人口密集的省区，大县往往有100 多万人口，全国约有172 个县的人口超过100万；在西部人口相对稀疏的地区，一个县的人口最少的仅万余人，多分布在西藏，但辖区往往面积广大，有些达到10～20 多万平方公里；另一方面是城乡差距，到2002 年，我国东部沿海地区人均GDP为10768 元，中部地区为5978 元，西部地区仅为4606 元。在国家体育总局向全国人大教科文卫委员会的汇报中指出 “城市与农村、 东部地区与西部地区、 发达地区与欠发达地区全民健身工作发展不够平衡，特别是体育意识、 场地设施、经费投入、 科学指导等方面较为突出”。因此，县级体育工作的改革和发展要采取多种模式，进行分类指导。

3. 意识差。县域的行政管理水平、 传统文化和教育等因素也在一定程度上制约着县级体育发展的方向、 速度和水平。据2002年农村固定观察点办公室对全国317个定点村的调查，只有54.9%的农民具有初中以上文化程度，文盲、 半文盲农民仍占8.5%，农民学习和掌握新知识、 科学判断新情况的能力不强，普遍缺乏必要的健康教育和对科学文明生活方式及个人健康知识的了解。因此，发展县级体育，在改善物质条件的同时，必须使农民养成科学生活方式，培养参与体育健身的意识。

三、 关于进一步促进县级体育工作发展的措施

（一）明确县级体育工作的指导思想、 工作原则与任务

我国县级体育工作一个是长期、 渐进的动态系统工程。国务委员陈至立同志在2005年全国体育局长会议上指出： “开展农村体育活动要注意总体规划，因地制宜，分类指导，探索在不同经济发展水平、 不同条件下开展农村体育活动的规律，并以求真务实的精神，把工作落到实处。” 县级体育工作要以 “三个代表”重要思想为指导，从我国处于社会主义初级阶段的客观实际出发，坚持以人为本，树立科学的发展观，坚持活动与建设并举，重在建设的原则，结合国家 “十一五” 发展规划和 《全民健身计划纲要》 二期工程第二阶段的实施，以乡镇为重点，充分调动和发挥各方面的积极性，大力推进社会化进程，形成政府主导、 部门协办、 社会支持、 全民参与、 市场运作的管理体制和长效运行机制，全面、 协调、 可持续的加以推进。

（二）多渠道建设体育场地设施并提高利用率

1. 提供政策保障、 增加财政投入。将体育场地设施的建设纳入县域社会发展和城乡建设总体规划，坚持因地制宜、 经济实用、 量力而行的原则，建设适合县域居民健身特点、 易于开放、便于管理、 运营成本低的体育场地设施，以满足不同消费层次和不同年龄人群的体育需求；以县城及中心镇为建设重点，按照国家对城镇公用体育设施用地指标的有关规定加强城镇社区体育设施建设；各级体育行政部门应通过建设示范工程，争取、 引导县、 乡镇财政投入；拓宽投资渠道，鼓励社会投资建设体育场地设施，对公益性体育场地设施建设项目，在立项、 选址、 征地和经营税收等方面给予优惠。

2. 发挥体育彩票公益金的扶持和引导作用。进一步加大体育彩票公益金对县级体育场地设施的投入，根据县域居民的健身爱好，实施专项 “全民健身路径工程”；继续实施 “雪炭工程”，扶持西部 “老少边穷” 地区和东北老工业基地国家级贫困县的体育场地设施建设；在体育馆的建设中推广国际上大跨度建筑中广泛应用的 “预制式轻型钢结构建筑” 技术，以降低成本、 增加功能、 提高效益。

3. 促进体育与旅游相结合。我国农村地区分布的山地面积达到320万平方公里，湖泊、 水库面积为1072万公顷，河流流域面积超过95万平方公里，还有森林、 海域、 海滩等，是天然的运动资源，可以用于开发越野、 漂流、 登山、 攀岩、 钓鱼等娱乐性和参与性强的体育旅游项目，从而建成具有地方特色的体育旅游基地。

4. 实施 “亿万农民健身工程”。我国现有行政村69万余个，大多数没有体育场地设施。在我国，篮球运动深受广大农民的喜爱，具有广泛的群众基础，建议实施 “亿万农民健身工程”，即在 “十一五” 期间，由国家发改委设立专项基金，每年在全国一定数量的行政村建设一个标准混凝土篮球场，配备一副标准篮球架，将体育场地设施建到农民身边，为县级体育工作的深入发展奠定基础。

5. 整合县域内体育场地设施资源。按照社会主义市场经济规律，培育体育市场，使县域内体育场地设施全面开放，使之得到充分利用，在注重社会效益的前提下，实行有偿服务，不断提高服务质量；目前全国平均每个乡镇有小学3.8 个，中学1.3个，这些学校都拥有较好的体育场地设施，有关部门应采取措施促使其向县域居民开放。

（三）健全体育组织网络，发挥桥梁和纽带作用

1. 健全各级、 各类社会化体育组织。充分发挥体育总会、农民体协、 老年人体协等组织及村民委员会的作用，逐步形成社会办体育的体制；扶持建设乡镇文化体育工作站和体育活动站、点；扶持县级重点中学和乡镇中心校创建青少年体育俱乐部，资助县级体育传统校的建设与发展。

2. 加强社会体育骨干队伍的建设。建立完善的体育管理人员和社会体育指导员培训管理机制，规范职责，提高思想道德素质和业务能力；成立社会体育指导员协会，发挥自治和自律作用。

（四）推广健身方法、 因地制宜组织开展体育活动

1. 科学指导体育健身。县级体育行政部门要发掘、 整理、推广适合农村，符合农民生活、 劳动特点，农民喜闻乐见、 科学有效、 文明向上的体育项目和健身方法；并与体质测定和体质监测工作相结合，有针对性地开具运动处方，科学指导群众健身。

2. 发挥竞赛的杠杆作用。县和乡镇应定期举办具有地方特色的单项或综合性体育竞赛活动，突出主题和内涵，并使其向社会化、 多样化、 制度化方向发展。

3. 继续深入开展 “亿万农民健身活动”。利用农闲或工余时间开展活动，内容应与广大群众喜闻乐见的健康文化娱乐活动相结合，与民族传统体育活动相结合，与农业生产相结合，与农村的精神文明建设相结合。

4. 改革全国农民运动会。一是改变组团方式，以县为单位报名参赛，以引起县领导对体育工作的重视，调动各方面的积极性，客观上减少竞争压力和运动员资格争议；二是动态调整项目设置，每届运动会前由参赛单位根据县域居民爱好和传统优势报项，所报队伍达到一定数量即设项，以因地制宜、 因势利导地推动县级体育工作的开展。三是适当延长竞赛时间，增加赛区数量，满足竞赛需要，以带动承办赛事省份的农村体育工作的发展。

（五）完善规划、 管理机制，营造可持续发展的环境

1. 完善规划、 管理机制。采取措施使县级人民政府将体育工作纳入经济社会发展总体规划，建立与社会主义市场经济体制相适应的县级体育管理体制，将体育事业经费、 体育基本建设资金列入本级财政预算和基本建设投资计划，并根据经济增长速度，增加对体育事业的投入，做到县级体育工作有机构、 有经费、 有阵地、 有人员；县级体育工作的管理体制改革要以社会化为突破口，逐步实现行政型向社会型转变。

2. 营造可持续发展的环境。通过对县级体育工作发展的政策理论研究，逐步建立科学、 规范的县级体育工作竞争和激励机制；研制 “小康体育县” 标准，制定施行 《县级体育发展水平评估办法》，通过定期、 客观、 全面地评价我国县级体育发展水平，为制定县级体育工作的发展政策提供依据，同时发挥评估的杠杆作用，引起各级政府对体育工作的重视。

3. 继续发挥争创体育先进县活动的作用。经济欠发达地区，可以根据本地情况，在创新的条件下，将开展争创体育先进县活动作为县级体育工作的有效举措，但要禁止强制性收费，不增加农民负担。

总之，进一步加强我国县级体育工作，应明确县级体育在我国体育事业发展中的地位和作用，通过全面、 深入的调研，掌握县级体育工作现状，不断探索县级体育工作的发展规律，研究制定城乡统筹的县级体育工作发展规划，抓住场地、 组织、 活动三个关键环节，构建县、 乡（镇）、 村三级体育健身服务体系，不断满足县域人民群众日益增长的体育健身需求，为全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会服务。