第1章 概论

1.1 突发事件分析

1. 事件分类

根据突发事件的发生过程、性质和机理，突发事件主要分为以下四类（见图1-1）。

2. 事件等级

各类突发事件，按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，从高到低划分为Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般）4个级别（见图1-2）。

3. 预警级别

依据突发事件即将造成的危害程度、发展情况和紧迫性等因素，由高到低划分为特别严重（I级）、严重（Ⅱ级）、较重（Ⅲ级）、一般（Ⅳ级）4个级别，并依次采用红色、橙色、黄色和蓝色来加以表示（见图1-3）。

4. 应急响应

根据突发事件的严重程度及对应事件的等级和预警级别，将响应级别分别由高到低划分为I级响应（特别重大）、Ⅱ级响应（重大）、Ⅲ级响应（较大）、Ⅳ级响应（一般）4个级别（见图1-4）。

1.2 应急指挥信息系统建设的基本要点

1. 建设什么样的应急指挥信息系统

目前国内在应急指挥信息系统建设中存在两种论调，一种是茫然无措论，另一种是重复建设论。茫然无措论主要是许多刚成立机构，才接手应急管理工作的人员，由于对应急管理工作的陌生和可参照、学习的经验较少，而当前所面对的事故、灾难又层出不穷，一时感到茫然无措，不知如何着手建设自己的应急指挥信息系统；而重复建设论则主要流行于部分政府部门（如公安、卫生、财政、水利、气象等）的信息化主管中，他们认为政府已投资建设了110、119、120，以及抗洪、气象等指挥信息系统，就没有必要再花钱建设政府应急指挥信息系统了。

要解决这两个问题，其关键在于要说清楚政府要建设什么样的应急指挥信息系统，这个系统与已有的110、119、120、抗洪、气象、安检等指挥信息系统有什么不同。

总体来说，政府应急指挥信息系统和已有系统其本质区别在于用户的不同。根据用户的不同我们可将应急指挥信息系统分为执行型应急指挥信息系统（简称“执行型系统”）和决策型应急指挥信息系统（简称“决策型系统”）两类，表1-3给出了两类系统的异同。

从使用者的角度看，执行型系统的用户是接处警值班员，其处理事件的类型是一般或较大的突发事件，如110 治安案件、119 火灾报警、120 急救等，以单一、个案为主，处理时间短暂；而决策型系统的用户是应急指挥长，其处理事件的类型是重大或特别重大的突发事件，如地震、禽流感、矿难、劫机等，以群体、群案为主，处理时间较长。因此，执行型系统的用户载体是行业、部门或企业的应急指挥中心，决策型系统的用户载体就是国家、省、市应急指挥中心。执行型系统的技术核心是通信调度系统，所以其系统设计是由技术人员或开发商来主导；决策型系统的技术核心是数据库和决策支持系统，因此其系统设计应以领导和应急管理工作人员为主。

对于行业、部门或企业建设的应急指挥中心，应采用执行型系统；而国家、省、市建设的应急指挥中心，则应采用决策型系统。但在目前实际建设中由于对按用户进行分类没有清晰的认识，行业、部门或企业建设的应急指挥信息系统是按执行型系统进行设计的，而许多省市建设的应急指挥信息系统也按执行型系统进行设计。各厂商提供的产品也基本是执行型系统的技术框架结构。这就出现了处理微观突发事件的执行型系统相互重叠，而处理宏观突发事件的决策型系统错位。“小事”都能管，“大事”都管不了的现象时有发生。

出现这种情况会导致什么后果呢？我们来看处理突发事件的依据是什么。对此问题应该说无论是从事突发事件管理的工作人员还是普通公众都会说是预案和法律。这些年各种媒体在报道处置突发事件时，都会提到为解决该事件已启动相应的某某预案，预案已在人们脑海中留下了深刻的影响。但在我们目前实际看到正在建设的许多应急指挥信息系统中，执行型系统因其用户是接处警值班员，处理的依据主要靠个人经验或个案，接警后迅速通过通信调度系统指定某人或某些人前往现场处置，预案对他来说基本无法使用。而决策型系统因刚起步建设受执行型系统影响很深，系统设计时只将预案作为一项可选功能加以考虑，没有将预案作为系统设计的根本将其融入系统的整体中。也就是说作为处理突发事件的核心依据理论上是预案、法律和专家经验，但在其技术系统中却将预案、法律和专家经验放在了次要位置或根本没有加以考虑，试想这样的应急指挥信息系统能够处理重大或特别重大突发事件吗？

当然，对没有执行型系统或该系统需要升级改造的地区，建设执行型系统是很必要的。但即使这样作为省市应急指挥信息系统建设的主要负责人还是要清醒地看到，建设决策型系统才是我们的根本目标。

2. 应急指挥信息系统的基本技术架构

从社会学的角度看应急指挥信息系统是一个发现事故、解决事故的系统。图1-6中的非稳态是在图1-5稳态的状态下，由于出现了突发事件而造成的。

为了将非稳态转变为稳态，就必须对已出现的突发事件进行处置，使社会、地区乃至企业等恢复原有的稳态（见图1-7）。

要对所发现的事故能够及时解决，从控制论上看该系统必须是一个闭环控制系统，即反馈控制系统。由闭环控制系统（见图1-8）可知，其系统由输入、输出、控制器、对象、测量器5部分组成（顺便提一句，“电子政务”系统从控制论上看是一个开环控制系统）。

在应急指挥信息系统中，这5部分分别是：输入→突发事件及了解突发事件情况的信息采集系统；控制器→解决突发事件的评估决策系统和通信指挥系统；对象→突发事件；测量器→反馈突发事件解决情况的信息采集系统；输出→公布突发事件解决情况的公众沟通系统。

由此，可得出应急指挥信息系统基本技术架构，如图1-9所示。

信息采集系统：建立突发事件信息采集平台，自动或人工接收、处理、存储相关部门和各地与突发事件相关的各种情报资料和技术监测数据，并根据预先制定预案进行汇总、比对和预测，达到早预警、早通报要求；系统包括数据上报、资源管理、统计分析报表、风险源管理和综合查询子系统等。

评估决策系统：建立统一突发事件多媒体知识库，汇集预案、案例、资源数据、文件法规、电子地图等资料，建立专家资源库；以视频会议系统和政务网络为基础，实现静态知识与动态智力有机集成，全面提高对突发事件态势评估和决策的水平；系统包括领导应急终端、综合接处事件、地理信息、预案管理、大屏显示和视频会议与会商子系统等。

通信指挥系统：建立多层次应急通信保障体系，以公众有线网、无线网为基础，发挥各部门专有的无线常群系统作用，构建综合通信调度系统；有效解决各种系统互连互通问题，保证即使出现极端情况，也至少有一种到相关部门的通信手段；系统包括有线通信、无线通信、计算机网络通信、指挥调度和应急指挥综合数据接口子系统等。

公众沟通系统：及时制作各种安全警告、提示、解释、宣传、教育等资料，供广播、电视、报社、网络、街头大屏幕、人防等媒体快速发布；系统包括信息发布子系统和应急信息网站等。

另外，鉴于应急管理的特殊性，还应该在应急现场配置能够提供信息采集、评估、决策和通信指挥的现场指挥系统，以提高现场处置突发事件的能力。

现场指挥系统：配置应急指挥车，对现场声、像实况进行采集与传输，保障应急指挥中心对事发现场的监控及指挥；有效地延伸应急指挥信息系统的通信、监控、反应能力；同时可作为整个应急指挥信息系统的地面备份系统，以便独立完成现场指挥任务；系统主要包括应急指挥车子系统。

3. 应急指挥信息系统应包含哪些技术

从大的方面看，应急指挥信息系统包含了信息技术（IT）、通信技术（CT）两大领域中几乎所有的技术和产品，是迄今为止最为复杂的信息化工程。

表1-4给出了其所包含的技术或产品，表中的分类是按各种技术或产品的主要功能进行归类的，如有线通信中的数据网在无线通信中没有出现，并不是说在无线通信中不支持数据通信，再如呼叫平台没有指明其所含的具体内容，并不表示不需要这些技术或产品，其他类别亦同此理。

除此以外，应急指挥信息系统还包含其他一些技术或设备，如表1-5所示。

由于应急指挥信息系统所含技术和产品过于庞杂，而管理、技术人员又受专业的限制，很难全面、系统、准确地对所有技术、产品做到心中有数，进而在实现信息与通信技术（ICT）有机融合的过程中，难免在设计、实施中以偏盖全，顾此失彼。

国外在应急指挥信息系统建设上较国内早十几年，已有较为成熟的理论、运行体制和相对定型的产品。因此，在国内已实施的许多系统中，所采用的核心技术或产品主要是摩托罗拉、爱立信、西门子、鹰图等国外公司的技术和产品，国内还没有形成自己的核心技术或成型产品。

但由于国内、外在应急管理体制等方面差别很大（如国外应急管理主要集中在一个或几个部门，而国内则是分散在十几个乃至几十个部门），反映在技术上就是国外的产品需进行很大或根本性调整才能适应国内的实际，其适用性有限。且国外的技术、产品要价很高、运维费也颇为不菲（这也是为什么应急指挥信息系统动辄上千万、上亿投资的原因之一），国内想大规模引进也就不太现实。

4. 应急指挥信息系统为谁服务

应急指挥信息系统的服务对象大致有6类：一是上级领导，一般需通过传真和网络（全国、省、市、县级应急网建成后）汇报，紧急情况可通过卫星电话汇报；二是本级领导，一般通过电话汇报，然后领导到应急指挥中心或现场指挥；三是联动部门，其沟通方式很多，如网络、电话、邮件、短信、视频、集群等；四是应急中心工作人员，通常用网络沟通，也配备集群手持机；五是应急专家，平时通过邮件联系，战时通过电话和现场沟通；六是社会公众，既需要传统媒体电视、广播和报纸，又需要短信、网站和大屏幕等新型媒体，而应急指挥中心与电视、广播和报纸最好的联系方式是邮件。各服务对象与沟通技术的关系如表1-6所示。

这6 类服务对象所对应的各种沟通技术从通信业务角度而言，其实是由两张网来提供的，一是数据网（包括无线、有线网），二是语音网（也包括无线、有线网），如表1-7所示。

若将这些沟通技术与其服务提供者对应起来，可以看到大致有3类机构提供这些沟通技术。一是通信运营商，提供移动电话、固定电话、传真、卫星电话和数据网络线路；二是公安（也包括其他建有集群系统的部门），提供集群系统；三是应急管理部门自己建设，提供网络、短信、网站、邮件和视频支持，如表1-8所示。

在实际的应急指挥信息系统中所提供的沟通技术——技术上所说的通信接口具体介绍如下。

（1）一般不集成到应急指挥信息系统中，如卫星和集群电话。这是因为该类技术相对特殊，不便于与系统集成，另外就是其使用范围较窄，一般也不需要集成。

（2）只需要提供接口软件，如移动电话、固定电话、传真和短信。因为这些技术都是各通信运营商的核心业务，我们只需在系统中建设软件接口，实现移动电话、固定电话的自动拨号功能；建设传真接口，实现传真件的自动发送功能；建设短信平台，实现大规模短信的及时发送功能。

（3）需要开发子系统才能实现，如网络、网站、邮件和视频。这些沟通技术很重要且必须集成到系统中，技术上也非只是通过一个简单的接口就能实现的。目前，国家明确要求应急网络在电子政务的内网上运行，若没有内网则必须自己尽快建设；应急网站、视频、邮件需根据各自的情况独立完成。

要点：事件分类、事件等级、预警级别、应急响应，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件，特别重大事件、重大事件、较大事件、一般事件，红色预警、橙色预警、黄色预警、蓝色预警，I级响应、Ⅱ级响应、Ⅲ级响应、Ⅳ级响应，部门或区域应急指挥领导小组、专项应急指挥领导小组、突发事件应急指挥领导小组；应急指挥信息系统、执行型应急指挥信息系统（“执行型系统”）、决策型应急指挥信息系统（“决策型系统”）、应急指挥中心、预案，信息采集系统、评估决策系统、通信指挥系统、信息发布系统、现场指挥系统，信息技术（IT）、通信技术（CT）、信息与通信技术（ICT），服务对象、网络类型、沟通技术、通信接口。